莫讓“公交優先”政策走偏

公交優先公共交通優先？

公交優先深入人心，民眾欣喜，萬民期待。但在“公交優先”實施過程中，社會對公共交通的概念是否有準確的理解？“公交優先”是否僅僅指城市中的公共汽車？是否包括旅客運輸、出租車運輸等公共交通運輸方式？本刊經過持續調查發現，在絕對正確的公交優先之上還有個絕對正確的綜合運輸體系的思量。

比如說，在城郊運輸問題上，絕不僅僅是增開幾條優先發展的線路了事，還有城郊短途客運與城市公交網絡之間的協調與矛盾，它已影響到了各地大交通的發展、城鄉客運一體化目標的實現。再比如，在出租車管理問題上，大部分出租車沒有享受公交優先政策，這其中當然有體制原因，也有成見作祟。

市場經濟之下，多種運輸模式參與競爭，城鄉客運、城際客運、農村客運無法享有惠民政策，單獨的優先必然造就事實上的不公。展望明天，如何將好政策實施到位，如何消除所有不和諧的因素，都是必須面對的新話題。

“公交優先”，顧名思義就是“公共交通優先”，公共交通是為百姓提供交通服務的運輸方式，不僅包括城市公共汽車、電車、軌道交通和出租汽車，而且還涵蓋了城鄉客運、道路客運、鐵路客運、民航客運等，都應優先于其他非為百姓出行服務的運輸方式。

從2004年建設部單獨下發《關于優先發展城市公共交通的意見》，到2005年建設部聯合其他五部委起草并由國務院辦公廳轉發的《關于優先發展城市公共交通的意見》，再到2006年建設部與其他三部委聯合出臺的《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》，城市公交優先的政策逐步從部門之言上升到國家意志，從宏觀層面細化到微觀可操作層面。

“公交優先”怎么了？

城市公交優先無可厚非，它彰顯的是政府對百姓優先的執政理念，肯定會受到百姓歡迎。但是公交優先僅僅定位于城市范疇，而且范圍又僅限于那么幾種運輸工具，讓人總是感到有些缺失，似與科學發展的理念不符。相關群體忍不住要問：公交優先的政策是不是走偏了？

隨著經濟社會的快速發展、人民生活水平的不斷提高，城市迅速擴張，家庭小汽車極度膨脹，交通擁堵、環境污染、能源消耗等問題十分突出，逐步成為城市的普遍災害。據北京市2005年居民出行調查顯示，小汽車在居民出行總量中的比率為29.8％，公交車出行比率僅占29.8％（發達國家達到50～60%，日本達到了90%）。在承擔了相同出行量的情況下，小汽車占去了道路資源的68.9％，而公交車只占10.2％，機動車輛的速度遠遠比不上自行車。另據資料表明，我國城市大氣污染的40％～75％來自于運輸工具，而以小汽車為主的機動車逐漸成為重要污染源。這些城市問題給經濟發展和百姓的正常生活帶來了嚴重影響。

1996年以來各地政府都把優先發展城市公交作為治理城市病的良方。但是資料顯示，十年來，上述問題非但沒有解決，而且大有急轉直下之勢，目前全國公交出行率僅占10%，比1996年下降了一倍，陷入了“路修一尺，車堵一丈”的怪圈。作為主管全國城市建設的建設部，面對此情此景，不得不重力推出“公交優先”之舉措。

對患上擁堵癥和污染癥的城市而言，“城市公交優先政策”不啻為一副強心劑，令城市管理者和公交企業為之一振。許多城市紛紛通過規劃公交體系、設置公交專用道，建設快速公交系統，加大補貼力度，限制小汽車發展等措施掀起了優先發展公交的浪潮。

但興奮之余，現實讓他們不得不表露出諸多無奈：其一，雖然明文要求“城市公共交通的投入要堅持以政府投入為主”，但是這些難以立馬見效和體現政績的項目，不易激起地方政府的投資熱情，公交設施的建設資金往往難以落實到位。其二，政府實施“低票價的補貼機制”，以及“政府公交福利”，只能由公交企業消化，政府補貼往往難覓蹤跡，公交企業不堪重負。其三，城鄉分割與行業分治，導致城市公交難出城和農村公交難進城，城鄉公交爭端不斷，一直處于兩難境地，城際公交的發展也困難重重。其四，許多城市的公交系統先天設計不足，現在重新規劃存在著體制和技術上的障礙，幾種運輸方式之間難以有機銜接，百姓出行換乘極為不便。

總之，目前城市公交的現狀并沒有因為一個個優先文件的出臺而有所改觀，擁堵、污染、能耗大等狀況依然，同時，鐵路、公路、民航、城市出租與城市公交的矛盾更加突出。

根在體制，源在規劃

城市問題的根源在哪里？筆者管窺之見，其根就在體制，源在規劃。公共交通是一個系統工程，至少是公路交通（包括農村公交）和城市公交等幾種運輸方式的有機統一體（有些地方還包括鐵路、民航和水運），而城市公交僅僅是這個統一體的一部分，目前單單考慮優先發展城市公交，而忽略其他幾種運輸方式的同步優先，無論如何不是解決城市問題的上上策。要尋求解決問題的最好辦法，不能僅在一種運輸方式內部展轉騰挪，而要眼光放遠些，角度更高些，跳出公交看公交，換個角度來發展，嘗試用系統運輸分析的理論來解決難題。

一要著眼于交通管理體制的改革。目前城市出現的問題雖與道路設施不無關系，但是各種運輸方式之間不能有機銜接，運能不能有效配合也難辭其咎。我國幾種運輸方式間長期存在著部門分割、條塊分割和地區分割等體制性障礙，由于各自為政，解決問題的思路與方式往往只顧己而不言他。近年來，各地紛紛制訂行業發展規劃，但又是各把一方，自行其是，難以形成統合的運輸規劃體系，這就為公共交通的健康發展帶來了新的隱患。體制不改，頑癥難除。改革現行行業分散管理體制，建立統一的公共交通管理體系，形成大交通的管理體制，是有效化解矛盾的當務之急。深圳市在幾年前將港口、航運、陸路、航空、鐵路、郵政統一于新的交通部門管理，構建大交通管理體制，發揮各種運能的優勢，有效地緩解了各種運輸方式的壓力。廣東省也于去年打破行業和部門分治格局，將五大運輸部門統一起來，形成綜合運輸管理體系，做到幾種運輸方式統一規劃，統一建設，有力推動了公共交通的發展。

二要在城市規劃上下功夫。城市是幾種運輸方式的交匯點，城市綜合運輸樞紐的功能發揮得如何，直接影響到百姓的切身利益和運輸企業的經濟效益，也決定著交通樞紐本身的發展前景。因此各種運輸方式之間應該是統一協調的關系，唯有如此，百姓出行才能實現便利出行。但是由于部門和行業分治的原因，當前鐵路、公路、城市公交站場的規劃難以統籌，配套體系存在諸多問題，各自相互分離，旅客中轉換乘極不便利。因此要加強公共交通的功能，就必須在城市規劃上做到統籌安排，以建設公共交通客運網絡為目標，建設或改造一種運輸方式的設施時，充分兼顧其他運輸方式的配套工程，做到科學規劃，合理分工，有效銜接，換乘便捷。只有這樣，才能利于百姓，最終利于公共交通的良性發展。

三要推進城鄉公交一體化進程。近年來，隨著我國城鄉經濟的發展，城市規模擴張迅速，原在城市運行的城市公交紛紛向城外擴展市場，而農村公交為了方便農民進城，也紛紛開進城里。由于行業分割，城市公交與農村公交的矛盾不斷激化，各地由此引發的沖突事件不斷，對城鄉百姓的生產生活帶來了極大不便。與此同時，城際之間的經濟社會聯系日益緊密，城際溝通已成大勢，如河南鄭州正在推進“四一體八對接”為內容的鄭汴一體化進程（“四一體”指產業一體化、市場一體化、基礎設施一體化和投資環境一體化；“八對接”為規劃對接、交通對接、通信對接、市場對接、產業對接、科教對接、旅游對接和生態對接），城際公交是其中的應有之義。可以這樣說，真正要體現公共交通優先的原則，就必須打破城鄉以及地區之間的公交分治局面，推動城鄉公交互相配合，協調發展，加快城鄉和城際的公交一體化進程。浙江紹興幾年前就立足于“大紹興”，打破市縣地域限制和城鄉界限，改革公交管理體制，將全市城鄉公交行業統劃為交通部門管理，實行統一公交體制、統一公交發展規劃、統一公交資源配置、統一公交稅費政策、統一公交運價標準、統一服務質量標準的管理機制，為優先發展公共交通，解決運輸矛盾掃除了障礙。

四要落實相應的補貼政策。公共交通領域也屬運輸市場范疇，市場就應當按照市場規則辦事，運價要根據供求關系來決定，當然政府要體現執政理念，也必須動用行政手段來調節，因此市場價格和政府定價之間存在一定的差額也在情理之中。既然政府出臺了“公交優先”“彌補虧損”的政策，只要是為百姓出行提供便利服務的企業都應當享受優先待遇。

然而，目前城市公交享受了遠比農村公交更優惠的政策，中長途道路客運更是與“優惠”二字無緣。既然是公共交通，都應以百姓優先為原則，因此政府在制訂政策時，應該根據實際情況，統籌兼顧，不能厚此薄彼，否則不利于公共交通體系的形成。雖然城市公交欠債不少，但農村公交也不容樂觀，由于線路長，客源不穩定，稅費多，發展瓶頸重重。同時，一些從事道路長途客運也承擔了一定的“政府福利”，如今年春運公路票價不上浮也體現了這個特點，由“政府福利”造成的損失，理應由政府補貼，政府要補貼就要對其損失進行評估，進行綜合平衡，2007年廣東省就拿出5億多元給予運輸企業用于春運票價補貼，解決了中長途客運的矛盾。在當前確不失為一個新思路。

公交優先就是百姓優先。而公交優先，貴在思路優先，只要思路符合規律，就沒有解決不了的難題。