城郊短途客運與城市公交管理體制亟需統一

一個是服務于城市人群出行的公共客運，一個是服務于郊區居民出行的公共客運，兩者怎么看都是福利性行業。隨著城區的擴展，城郊短途客運的作用必然等同于城市公交。

近年來，隨著我國各地城市化進程的加快，城市的版圖迅速擴大，為了適應城區居民的經濟與社會活動的需要，城郊短途客運與城市公交網絡也隨之拓展。但是，二者在發展過程中，由于空間存在著重疊，摩擦不斷，矛盾逐步尖銳，已經影響到了各地大交通的發展、城鄉客運一體化目標的實現，問題已開始引起各地政府和有關部門的重視，并紛紛著手研究解決，而城郊短途客運與城市公交的管理體制則是繞不過的話題。

筆者將討論限定在“城郊”短途客運與“城市”公交，是因為管理體制二元化主要發生在地級市以上城市的城區與城郊。本文的“城郊短途”還包括已經在城內，僅僅在定位上仍被當作公路客運范疇而不是城市公交、由交通部部門管轄的短途客運或“中巴”。

體制改革十分迫切

上世紀九十年代以來，為了適應城鄉公共交通發展的需要，各地的城市公交網絡從過去的蝸居城區一隅，迅速地向外擴展到郊區。但是，這一過程并非一帆風順，由于利益上的沖突，其擴展受到了在城郊經營公路短途客運經營者的百般阻撓，沖突性事件屢有發生。與此同時，城郊短途客運在其固有的地盤上把觸角稍稍伸向城內時，也感受到公交企業的重重隔擋。因此，兩者在發展中均感受到了相互的威脅及互不信任，已不能通過協商手段加以解決，均陷入到痛苦與困惑之中。這種矛盾的根源并非一定是管理體制，而是兩者定位不同造成的地位差別，但要根治其矛盾，則必須從體制的統一著手。

可以肯定地說，城郊短途客運與城市公交兩大系統的經營者均享有發展之權利。單純地看，是對方阻礙了自己的發展，屬于資源性矛盾。實質上——還有分屬交通和建設（市政）兩個管理部門——即管理上二元化的體制性矛盾，不斷加劇著固有的資源性矛盾。兩個部門同時擁有班線資源配置的職能，從各自系統的利益出發，力求各自行業在資源配置上的最大化和最優化，無可避免地在配置空間上存在著較大重疊。與此同時，各地政府在城市版圖擴展時，在鼓勵城市公交發展到郊區縣時，受“重城輕鄉”觀念影響，卻沒有很好地為城郊短途指出一條出路，使得城郊短途客運的生存空間不斷被擠壓，由此造成的諸多矛盾與沖突實屬必然。

筆者認為，城鄉客運一體化首先是道路客運一體化，這意味著城鄉公共客運網絡的完善，運營服務上將更加便利于群眾出行以及線、路、站的一體化。但是，目前城郊短途客運與城市公交管理體制上的二元化，影響了城郊短途客運公交化的改造、影響了短途客運與城市公交班線網絡的一體化，已經明顯阻礙了城鄉客運一體化的進程。

同時，城郊短途客運與城市公交的配置性矛盾也影響到兩者與中長途公路客運、鐵路、民航等交通方式在配置上的銜接，致使各地客運交通系統存在著許多脫節部位，大交通系統的美好未來遙不可及。

而解決各地城郊短途客運與城市公交發展問題以及相關課題的前提是，實現管理體制一元化，將體制之間的矛盾轉化為體制內部矛盾，由兩個部門無法協調解決的矛盾化為一個部門內部解決。針對上述問題，各地人大代表都有類似的提案：理順城市交通管理體制，實施“一城一交”管理模式，真正建立起政令統一、管理順暢、規范科學的綜合交通管理體制。

上靜下動的管理體制改革

城郊短途客運與城市公交管理體制的改革，相關主管部門未見動靜，而地方則屢屢打破常規，開始行動。早在2004年7月，廈門市已經完成了管理體制改革，由城管、交警、市政和交通的四家管理體制劃歸到交通部門一家管理的體制。隨后，成都市動作更大，2006年1月20日，成都市交通局、市政公用局被撤銷，重新組建成都市交通委員會總攬負責全市城鄉的公路、水路、公共交通、出租汽車和城市軌道交通等。目前，還有一些大城市如北京、上海、天津、深圳、重慶，中等城市如山東的青島、煙臺浙江的嘉興、寧波、臺州等均已完成了城郊短途客運與城市公交管理體制的一元化改革。

從管理體制模式來看，主要分為兩種，一種是在市轄各區短途客運公交化改造后與城市公交整合為一個體系、多家經營，由市政部門一家管理，如寧波。另一種是打破城市公交由市政部門管理的固有觀念，在短途客運實行公交化改造后，與原城市公交一并歸口到交通部門一家管理。從目前已完成改革的城市情況來看，采用第二種模式的居多。

筆者認為，寧波模式是改革不徹底的模式。寧波模式在解決了建制區內城市公交與原短途客運（現改造為公交）矛盾后，與各縣進入寧波市區的班車仍在存在著爭客的矛盾，最終，還是要靠交通和市政兩家來協調。可以設想，寧波在涉及制訂大交通系統的規劃時，仍然需要協調兩部門的意見。

從各地多數采用交通一家管的情況來看，主要原因有：一是交通部門管交通已有豐富的經驗；二是城市公交占據地域小，在發展時必定占據交通企業已有的空間，而由交通部門管理，矛盾可以在內部解決；三是市政部門管城市公交，是舊的經濟體制遺留，在實現公共交通事業也可以商業化運作、公交設施運營可以與線路運營的分離等觀念的轉變后，公交事業由交通管理完全可行，實踐已經給予證明；四是交通部門有一支現成的市場監管隊伍——道路運輸管理機構，由其管理，改革的成本最低。

體制的改革必然涉及部門的利益調節，當利益難以平衡，上述兩種模式均難以實行時，是否有第三種模式呢？有業內人士建議，作為解決城郊短途客運和城市公交眼前發展矛盾的折中性方案，主管層面保持交通部門管短途客運、市政部門管城市公交的格局不變，但在行業管理層面包括市場監管和班線配置，城市公交可委托給道路路運輸管理機構行使其職能。

在業界看來，由市政部門管交通多少有點尷尬。過去，城市公交與自來水、煤氣等為城市居民日常生產和生活服務的行業被作為公用事業看待，或因為城市公交涉及站點設施管理，正好屬于市政部門的職能范圍，城市公交與市政的共性也僅此而已。若說這是由過去計劃經濟體制決定，但電力為何又是例外？

無論過去的理由如何，在今天的社會公眾看來，僅僅因為城市道路及停靠設施由市政管，便由市政管理城市公交，這確實不盡合理。筆者認為，目前縣這一級基本不存在二元化管理體制問題，那么，徹底的管理體制一元化要從地級開始，要解決到省級、到部級三個層次的統一難題。

必將涉及運營體制改革

城郊短途客運運營模式改革指從目前的普通班車客運向公交化模式轉變，其模式轉變具有強烈的內在動力，阻力主要來自外部。長期以來，城郊短途客運被定位為公路客運，而在公安系統的觀念中，公路客運就是點對點服務，短途客運為適應城鄉客運一體化要求，在向公交化運營模式的轉變過程中，往往受到許多阻力，包括站點設置、車型選擇、載客率等。要解決短途客運與公交的矛盾，必須在觀念上有較大突破，必須認定短途客運也是為城鄉群眾的出行提供服務的公共客運，與城市公交為城市居民提供出行服務的公共客運性質是完全相同的，因此，地位也應該是相同的，應當允許其按公交的模式運營。

另外，經營主體模式的改革是由公交一家壟斷經營，還是多家競爭經營呢？獨家壟斷的好處是可以避免資源配置過程中的矛盾，對于政府來說，管理效率最高。但其問題是，對于需要配置效益差甚至虧本線路時，獨家壟斷的企業會提出許多代價，市場調控手段失效，配置效率會降低，政府負擔會增加。相反，多家競爭經營在線路配置時，會有一些矛盾，需要政府職能部門協調，影響管理效率，但不存在一家企業不時向政府要代價的問題，市場調控手段將行之有效。

需要說明的是，多家經營主體競爭，并非主體越多越好。畢竟道路客運還有代替政府承擔社會義務的功能，并非完全適合市場化運作，由于可配置的客運班線有限，道路客運各要素包括主體“多則亂”。經營主體多少應視城市規模而定，當然，對經營主體數量加以限制還有利于各主體相對占有較多的資源，從而有利于企業做大，有利于提高其承擔經營風險和社會公益義務的能力。

誰該被排斥

在“優先權”之外？

當城郊短途客運還未完全轉化為城市公交之前，管理部門要面對的將是如何平等對待兩者，當前，“公交優先”政策也在一定程度上加劇了這種矛盾。

在帶有時尚色彩的新觀念中，城市公交是為廣大市民的出行服務的，公交必須是優先的。其更深層的原因是長期以來社會經濟發展政策上的城鄉差別，城市受重視，農村受歧視。致使服務于農村群眾的短途客運在等級上低于城市公交。

當然，這種地位的不同是由于決策與觀念所決定的。每當兩者發生矛盾時，短途客運經營者往往采用集體上訪的辦法來反映訴求，當地政府往往是在顧及社會穩定時，才不得不采取一碗水端平的態度處理，否則，吃虧的往往是短途客運，有的甚至暗含“完全依靠城市公交，不花代價地將短途客運淘汰出局”的意圖。

如同社會貧富差距懸殊會造成貧民階層仇富現象一樣，經營地位不平等必然造成短途客運“仇視公交”的現象，但另一方面也造成了城市公交的優越感。當兩者處于平衡狀態時，彼此相安無事。而當短途客運向公交化演變時，會遭公交扼殺；當公交向城郊發展時，會遭短途客運抵制。

那么，什么是“公交優先”？筆者理解，應該是在城市道路通行上的優先，即：通過設置專用車道和特別的交通信號控制等措施，確保為公眾出行服務的公共客運車輛的運行通暢。不難理解，“公交優先”指公交車輛優先于私人或社會組織所有的為自身服務的大小客車、出租車、摩托車，因為它們雖然載人，但是載人效率低；更優先于貨車，因為貨車通行速度慢，社會是以人為本不是以貨為本，如此等等。“公交優先”原則鼓勵的是客運交通效率的最大化。然而，從“公交優先”原則來看，城郊短途也是公共客運，也應享有優先的權利。

但是，“公交優先”原則卻被錯誤地運用了，當城郊短途要求向城市公交靠攏時，有人往往會以“公交優先”的理由，遭到拒絕。除了公交專用車道的通行權被排斥外，還包括以下幾方面：城市公交在政策上享有財政補貼，短途客運不享有；城市公交稅收在當地政府關照下往往享受優惠，短途客運不享有；在運營上，公交型車輛、停靠站點設置和超載似乎是城市公交的獨享的權利，短途客運則處處受各地公安交警的限制。

解決矛盾的最終途徑

解決城郊短途客運與城市公交矛盾的最終途徑是對短途客運的再定位。即便是城郊短途客運與城市公交一元化管理體制建立后，兩者的矛盾也可能不會自然消解，體制之間的矛盾會轉化為體制內矛盾。

資源性的矛盾總要產生，但這種矛盾也不是不可以轉化，這取決于政策對城郊短途客運的正確態度。要把它與城市公交同等看待，一個是服務于城市人群出行的公共客運，一個是服務于郊區居民出行的公共客運，兩者怎么看都是福利性行業。隨著城區的擴展，城郊短途客運的作用必然等同于城市公交，只有作為福利性事業，其與城市公交才能順利融合。當城郊逐步并入城區的版圖而需要建立完善的公交系統時，政府部門只要就地利用、改造城郊短途，使之成為城市公交，而不是一味依靠城市公交去擠占市場，相信資源性矛盾便不會太突出了。