論ＢＯＴ在我國城市建設(shè)投融資中的應(yīng)用

摘要：由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資巨大、各級政府財力有限，政府所承受的財政資金壓力較大。在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，完全靠政府財政難以滿足需求，必須拓寬投融資渠道，BOT方式是其中的最佳選擇之一。文章在對我國城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀和BOT投融資分析的基礎(chǔ)上，探討了BOT在我國城市建設(shè)投融資應(yīng)用過程中的一系列問題。

關(guān)鍵詞：BOT；城市建設(shè)；投融資；特許權(quán)

BOT 是一種項目投融資和經(jīng)營方式，是一種無追索權(quán)的資金英文縮寫，是建設(shè)（B）、經(jīng)營（O）、移交（T）的全過程，是一種特殊的投資方式，其實質(zhì)是一種特許權(quán)。近年來我國在城市建設(shè)投融資領(lǐng)域取得了一些成果，但由于受到思想觀念的制約，不少城市建設(shè)的資金緊缺，嚴(yán)重制約著城市的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在城市建設(shè)過程中成功地采用了BOT融資金方式，為我國城市建設(shè)過程中資金緊缺問題的解決指明了一條可資借鑒的途徑。

一、 我國城市建設(shè)投融資的現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國城建規(guī)模迅速擴(kuò)大，城建投融資需求快速增長，與此同時，資金短缺矛盾日益凸現(xiàn)，研究相應(yīng)對策，對于加快城市建設(shè)，促進(jìn)城市發(fā)展，具有重要意義。城市是現(xiàn)代文明的發(fā)源地，是人類社會發(fā)展的引擎。城市作為人口集聚和經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，歷來都在區(qū)域發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。隨著城市發(fā)展和城市人口大量增加，市民生產(chǎn)、生活所必需的市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大，只有加快城市建設(shè)，才能滿足市民的多種需求。加快城市建設(shè)，必然涉及到城建資金問題。按照聯(lián)合國開發(fā)署推薦的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)占固定資產(chǎn)總投資的9%～15%，或占GDP的3%～5%。而我國從1952年～2000年的48年里，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的4.3%，僅為聯(lián)合國推薦指標(biāo)的29%～48%；城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.37%①；僅為聯(lián)合國推薦指標(biāo)的27%～46%。改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資增長很快，“八五”期間達(dá)到2 600億元，是“七五”期間的512倍；“九五”期間達(dá)到7 000億元，是“八五”期間的217倍。我國城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已由1991年的0.8%，增長到2001年的2.6%②。隨著城建投資的大幅增長，絕大多數(shù)城市的綜合服務(wù)功能明顯增強(qiáng)，城市環(huán)境質(zhì)量、投資環(huán)境質(zhì)量和市民生活質(zhì)量有了很大提高。但與聯(lián)合國開發(fā)署所建議的標(biāo)準(zhǔn)相比仍有一定差距；與國外大規(guī)模建設(shè)時期城建投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%8%相比，有較大差距。據(jù)有關(guān)專家研究，城市化水平每提高一個百分點，城市建設(shè)投資大約需要增加2 600億元。而到2020年，我國城市化將由2003年的40.5%提高到50%，按這一比例估算，21世紀(jì)前20年，全國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資將達(dá)到20萬億元左右，相當(dāng)于2003年全國財政收入的近十倍，如此龐大的城建融資需求與資金供給之間的矛盾將會日益凸現(xiàn)出來。由政府全權(quán)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然加重了政府的財政支出負(fù)擔(dān)，巨大的政府支出產(chǎn)生的擠出效應(yīng)也會抑制社會投資。因而，財政資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增長空間十分有限，政府為主的投融資模式在爭取銀行貸款方面也日益顯現(xiàn)出局限性。此時，需要新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式來彌補(bǔ)政府投資之不足，BOT方式便是其中既合乎改革方向又極具潛力的融資模式之一。

二、 BOT投融資方式分析

發(fā)達(dá)國家采用BOT方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗，為發(fā)展中國家解決資金缺口問題開辟了新的途徑，尤其是在城市建設(shè)投融資改革中。在擴(kuò)大內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的今天，我們有必要在充分了解BOT的基礎(chǔ)上，充分利用BOT融資方式解決我國城市建設(shè)中的資金短缺問題。

1． BOT投融資金方式的起源。BOT方式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目已有近百年歷史。工業(yè)革命后，西方一些發(fā)達(dá)國家曾使用近似于這種方式建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施項目。但是，這些項目只是在某些方面具有BOT投資方式的特點，而且當(dāng)時也沒有人將其進(jìn)行理論總結(jié)或命名。應(yīng)該說真正的BOT項目是近幾十年出現(xiàn)的一種投資方式。BOT這種以私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式最早運用于美國。在19世紀(jì)，美國就首先以這種方式修建橋梁、電站、運河。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室報告，在4萬個公共供水系統(tǒng)中，幾乎有一半是私人公司。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，歐洲的英國、拉美的阿根廷、智利、墨西哥和亞洲的馬來西亞、泰國、菲律賓、巴基斯坦等一些國家紛紛采用這種方式。如英吉利海峽海底隧道工程、澳大利亞悉尼港灣隧道、英國Dartfold大橋、香港海底隧道、泰國曼谷第二期高速公路等都是當(dāng)今世界上頗具代表性的交通基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目。總體來說，BOT投資方式在這些國家的應(yīng)用，減輕了政府直接的財政負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)80年代中后期，一些發(fā)展中國家隨菲律賓、泰國、馬來西亞、土耳其等國也相繼引入了這種投資方式。

我國以往主要采用外商直接投資、國際金融機(jī)構(gòu)與外國官方貸款和在國際市場上發(fā)行債券等方式，解決建設(shè)資金問題。這些方式無疑對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但是國家的債務(wù)不斷增加，利率和匯率風(fēng)險加大。因此積極尋找不引起債務(wù)負(fù)擔(dān)的融資方式，為業(yè)內(nèi)人士廣泛關(guān)注。1998年國內(nèi)的一些資深專家們將成都第六水廠B廠列為我國第一個規(guī)范的供水BOT項目。應(yīng)用BOT模式建設(shè)，并作為國家BOT的試點以來，BOT模式在城市水業(yè)中發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)在各種類型的準(zhǔn)BOT項目已經(jīng)達(dá)幾百個，BOT概念化、理念化甚至社會化、政治化地廣為流傳。

2． BOT投融資方式的基本特征。BOT投資方式的基本做法是承擔(dān)項目的投資者在特許經(jīng)營期內(nèi)，自主籌資和經(jīng)營并自享收益承擔(dān)風(fēng)險，經(jīng)營期滿后停止經(jīng)營，并將全部設(shè)施完好無償?shù)匾平徽芾怼OT是一種項目投融資和經(jīng)營方式。發(fā)展商回收項目投資的惟一途徑是項目建成后在授權(quán)期內(nèi)運營項目收費或銷售項目產(chǎn)品所產(chǎn)生的收益。該方式的投資項目規(guī)模較大，經(jīng)營周期也較長，項目投資風(fēng)險大，項目建設(shè)必須要求各方通力合作。具體來講，BOT投融資方式的特征突出地表現(xiàn)在以下三個主要的方面：首先是BOT項目進(jìn)行的主要是收費性公共基礎(chǔ)設(shè)施，是政府應(yīng)該建設(shè)卻無能力建設(shè)的社會基礎(chǔ)設(shè)施，項目的最終擁有者是政府，受益的是整個社會。因此，BOT項目的類型以自然資源開采、電力、水處理、公路和鐵路交通為主；其次是BOT項目出現(xiàn)在一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，是由于BOT項目需要用項目產(chǎn)品的收費來償還項目的投資并取得相應(yīng)的利潤；再次是BOT項目周期長且投資巨大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身就有投資大、周期長的特點，BOT項目時間長主要是項目批準(zhǔn)時間、項目建設(shè)時間和項目運營時間都比較長。

3． BOT投融資方式運作的優(yōu)勢。BOT投融資方式運作的優(yōu)勢突出地表現(xiàn)在以下幾個主要的方面：一是用BOT 投資模式可解決普遍存在的財政資金不足問題，減少政府的財政負(fù)擔(dān)，解決基礎(chǔ)設(shè)施與建設(shè)資金短缺的矛盾；二是雖然BOT項目前期工作準(zhǔn)備復(fù)雜，但運營管理相對較為簡單，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)效率；三是有利于幫助基礎(chǔ)設(shè)施使用者樹立有償使用的新觀念，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性循環(huán)；四是國家一次吸收利用外資，外資逐年收回，有利于引導(dǎo)外資向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)合理傾斜，使之真正取得一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；五是項目由企業(yè)承擔(dān)，政府不負(fù)債務(wù)責(zé)任，有利于在不影響政府所有權(quán)的前提下，分散基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險；六是提高效率，引進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗。政府的關(guān)鍵作用是確定價格與特許經(jīng)營期限，這有利于在投資建設(shè)和運營管理中引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法。此外，采用BOT投融資方式還有利于改善利用外資的結(jié)構(gòu)。

4． BOT的項目風(fēng)險。BOT項目的特許經(jīng)營期限較長， 一般在10年至30年之間，在數(shù)十年中，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及政策、法規(guī)的變化等因素勢必影響B(tài)OT項目的運營，所以BOT項目存在著較大的風(fēng)險：一是政治風(fēng)險，是指政局的穩(wěn)定與否及兩國外交關(guān)系的變化帶來的風(fēng)險，主要是外商投資需要考慮的；二是政策和法律風(fēng)險，由于BOT項目投資數(shù)額大、建設(shè)周期長、產(chǎn)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)多，因此對法律公開性、預(yù)見性和穩(wěn)定性的要求很高，但我國BOT模式的立法很不完善，也沒有制度相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資法，現(xiàn)有的行政部門規(guī)章和地方立法又沒有普遍適用和確認(rèn)行為效力的約束力。因此采用這種投融資方式在發(fā)生爭議并形成訴訟時，可能會陷入無法可依的判斷誤區(qū)和法律尷尬；三是市場風(fēng)險，即在項目營運期內(nèi)，未達(dá)到市場預(yù)期或是由于市場上出現(xiàn)更廉價的競爭產(chǎn)品或替代產(chǎn)品，致使BOT 項目無產(chǎn)品競爭力；四是技術(shù)及完工風(fēng)險，包括由于設(shè)計缺陷造成的工程延期，以及由于原材料漲價從而導(dǎo)致工程超支等；五是融資風(fēng)險，即由于匯率、利率和通貨膨脹率的變化帶來的風(fēng)險；六是不可抗拒的外力風(fēng)險，即由地震、火災(zāi)、水災(zāi)等不可抵抗的外力帶來的風(fēng)險。

三、 對策及建議

我國城市建設(shè)投融資改革取得了一定成效，但同時存在著許多問題。如投資主體單一、融資渠道較窄、資金投入不足，投資管理模式和項目建設(shè)管理組織形式不盡合理，市場配置機(jī)制、風(fēng)險約束機(jī)制和財政杠桿機(jī)制缺乏，成本無約束的價格政策形成了只管花錢和運營，不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益，不負(fù)責(zé)建設(shè)項目的還本付息的弊病。結(jié)合對BOT的分析，為更好地推進(jìn)城市建設(shè)的步伐，主要應(yīng)從以下幾方面努力：

1． 加大BOT投融資方式的投資力度。加大BOT投融資方式的投資力度首先是要有針對性地運用BOT融資方式。BOT融資方式雖然有許多優(yōu)點，但并不是對所有的基礎(chǔ)設(shè)施項目都適用。首先，基礎(chǔ)設(shè)施項目按能否讓市場發(fā)揮作用可分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性項目兩類，只有經(jīng)營性項目才能考慮應(yīng)用BOT方式。另外，BOT項目一般比較復(fù)雜，前期工作時間較長，費用也較高，對于投資少時間緊的項目采用一般的招標(biāo)方式建設(shè)較適宜，對于規(guī)模大而資金短缺的基礎(chǔ)設(shè)施項目，BOT方式不失為一種好的投資方式；其次是要明確重點，充分發(fā)揮政府作用。政府是保證BOT項目成功的重要因素，基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點決定了在市場化運作BOT項目時，必須充分發(fā)揮政府作用，做到科學(xué)決策，規(guī)范價格，加強(qiáng)監(jiān)督，完善立法，服務(wù)配合；再次是要立足實際，靈活運用BOT融資方式。在運用BOT融資方式過程中，要把遵循國際通則與我國現(xiàn)實結(jié)合起來。BOT作為一種投資建設(shè)方式已為許多國家所接受和運用，遵循國際慣例是必要的，但不能照搬照抄。除了吸引外商采用BOT方式，還可以鼓勵有實力的國內(nèi)企業(yè)特別是民營企業(yè)通過股份公司的形式，將其資金投放到急需發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來。可以預(yù)測，在我國的市場經(jīng)濟(jì)條件下，BOT方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中將發(fā)揮更大的作用。

2． 正確定位政府在BOT運作模式中的角色。政府要改變過去那種過分依賴財政性資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單一模式，改變傳統(tǒng)“統(tǒng)包”模式下政府全能的角色，必須在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資改革中對其角色重新定位。總的說來，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)扮演的角色是公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃者；法規(guī)政策的制訂者；補(bǔ)貼資金的提供者；項目的招商者：行業(yè)的監(jiān)管者以及企業(yè)和公眾利益之間的協(xié)調(diào)人。對于那些重要的非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府應(yīng)該直接動用政府財力資源提供市場失靈條件下市場無法提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

BOT 模式具體包括項目的可行性分析和規(guī)劃階段、項目準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、合同談判階段、項目的實施階段，不同時期政府在BOT運作過程中發(fā)揮的作用是不同的。一是在項目可行性分析和規(guī)劃階段，政府首先要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，對整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個整體的規(guī)劃，確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目內(nèi)容；其次，政府要根據(jù)財力狀況來決定具體的投融資方式。對于確定采用BOT模式來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目運作后，政府必須對該項目的BOT模式的可行性進(jìn)行論證和評估，涉及較專業(yè)的評估領(lǐng)域可以借助于職業(yè)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行；此外，政府還必須充分估計到BOT項目實施的難度和風(fēng)險，盡可能的提出一些積極有效措施來預(yù)防和消解矛盾；二是在項目準(zhǔn)備階段，政府要編制確定BOT招商的條件，確定是政府主導(dǎo)還是讓企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)地位、政府起引導(dǎo)作用，這要視具體情況而定，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化運作的條件是否成熟、國內(nèi)資本市場是否完善等；三是在招標(biāo)階段，為了實現(xiàn)BOT項目的最佳效果并選擇合適的投資者，政府必須努力營造有競爭力的招投標(biāo)環(huán)境來選擇合適的投資者。BOT項目實施應(yīng)該是在一個透明的環(huán)境中進(jìn)行，確保公平競爭，防止在選擇投資者上的尋租現(xiàn)象和其他徇私舞弊行為。政府在公開招標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過評標(biāo)確定中標(biāo)投資者。在這一過程中，首先是政府應(yīng)該完全公開政府招投標(biāo)條件，使每一個潛在的投資商都有機(jī)會平等的享有政府提供的信息；其次是招投標(biāo)過程存在大量的不可控因素，這些因素往往導(dǎo)致招投標(biāo)過程中斷，對競標(biāo)的投資者造成一定損失，如果不是由投資者自身原因造成的招投標(biāo)過程中斷，那么政府應(yīng)該對投資者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；四是在合同談判階段，談判雙方為政府主管部門與投資商，雙方就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的范圍、工作內(nèi)容、項目建成后收費形式及價格、雙方權(quán)利及義務(wù)、政府擔(dān)保的內(nèi)容和優(yōu)惠的形式、特許經(jīng)營權(quán)的授予、不可抗力及風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容充分協(xié)商，形成法律性文件；五是在項目實施階段，項目開始施工設(shè)計、工程招標(biāo)。工程竣工后開始商業(yè)運營，在特許期滿將工程移交政府或指定機(jī)構(gòu)。政府必須遵守市場規(guī)則，市場規(guī)則的基礎(chǔ)是信用（在BOT項目中直接表現(xiàn)為政府對合同的遵守），政府信用在BOT項目中有重要作用，基礎(chǔ)設(shè)施項目本身就是一個建設(shè)期相對較長、風(fēng)險性較大的項目，再加上如果政府政策始終搖擺不定，那么，就沒有投資商愿意把資金投資在基礎(chǔ)設(shè)施項目上。

3． 采取有效措施杜絕惡性競爭。為杜絕無序盲目惡性競爭，作為招商單位要警惕投標(biāo)商鉆招標(biāo)規(guī)則的空子。采用招標(biāo)方式選擇投資人的做法在各地普遍存在，而且基本上循著“最低價中標(biāo)”的方式進(jìn)行。然而，在實際操作中，我國有些投標(biāo)人以很低的價格投標(biāo)，中標(biāo)后采取各種手段要求修改合同條件，導(dǎo)致難以真正全面實際履行合同，歪曲了招投標(biāo)制的本意，所以招商單位應(yīng)認(rèn)真對待BOT項目的招標(biāo)與審定工作。政府主管部門對擬參與BOT項目的私人企業(yè)進(jìn)行綜合對比，從中選擇最適合的私人企業(yè)承擔(dān)該項目。在審核過程中重點包括：項目的范圍和預(yù)期目標(biāo)；工程所需投資的預(yù)算，工程進(jìn)度安排表；擬議中的資金籌措方式及籌資結(jié)構(gòu)；確定的收費標(biāo)準(zhǔn)及對項目經(jīng)營所需時間的要求；社會和經(jīng)濟(jì)效益分析；成本、收入和利潤預(yù)測；詳細(xì)的風(fēng)險分析、風(fēng)險管期滿后項目資產(chǎn)存在的狀態(tài)；合同糾紛的解決程序等。

4． 有目的地培養(yǎng)儲備BOT人才。BOT投融資業(yè)務(wù)對項目管理人員的要求是很高的，需要精通各方面知識。只有通過具有綜合素質(zhì)人員的共同努力，才能保證項目實施的成功。所以，準(zhǔn)備搞BOT項目的公司，需要研究BOT項目對人員的要求，有意識地儲備這方面的人才。我國公司不僅要在國內(nèi)搞BOT，而且還要以BOT的方式承攬外國自然資源開發(fā)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目。這樣不但可以獲得較高的回報，帶動國內(nèi)設(shè)備、材料、技術(shù)和管理的輸出，而且有利于提高企業(yè)的綜合經(jīng)營管理水平，特別是資本運營能力，推動承包工程企業(yè)上規(guī)模、上檔次，培育真正具有國際競爭力的跨國企業(yè)。同時，BOT項目的實施還會推動我國的金融體制、國有企業(yè)管理體制等方面的改革，促進(jìn)資本市場、人才市場的完善。

此外，在城市建設(shè)中為了順利地推進(jìn)BOT投融資方式，必須建立嚴(yán)密的管理監(jiān)督機(jī)制，防止盲目跟風(fēng)；作為政府的監(jiān)管單位，要與BOT的合作伙伴建立起良好關(guān)系；同時，還必須在建立、健全和改進(jìn)我國擔(dān)保等法律制度的基礎(chǔ)上，重視BOT專家的作用，以保證BOT投融資活動的順利推進(jìn)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：引入基金，加快城市建設(shè)．http：//www．cfn-bbs．com/dispbbs．a(chǎn)sp?boardID=25 ID=

16581page=8．

②秦虹．中國市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改革方向．http：//www．usc．cuhk．edu．hk/wk_wzdetails．a(chǎn)sp?id=3426．

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作者簡介：郭佳琳，中南林業(yè)科技大學(xué)教師，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)博士生。

收稿日期：2007-02-02。