中小企業政策支持體系完善研究

摘要：中小型企業在我國國民經濟中發揮著越來越重要的作用，但其本質的特征決定了它具有弱質性和不穩定性，在激烈的競爭中無法與大企業集團進行抗衡，因而需要政府的政策扶持。我國政府對中小企業給予了越來越多的關注和支持，取得了突出的成績，但與發達國家的支持政策相比，還存在一系列突出的問題，需要從全政策支持體系所包含的內容出發，采取積極有效的措施加以扶持。

關鍵詞：中小企業；政策支持；金融支持；創新

對中小企業的研究始于1931年羅賓遜所著《競爭產業結構》關于中小企業的界定，發展至今仍為各國所重點關注。其中基于市場失靈的政府支持中小企業發展的探索始于20世紀40年代~20世紀50年代，早期的政府行為首要目標是支持中小企業創業；到20世紀70年代~20世紀80年代，主要通過實施科技計劃帶動中小企業創新發展；20世紀80年代后，政府對中小企業創新支持進入了體系化建設時期，不僅強調單一政策的目標效果，更注重從社會發展需求出發，集成協同，強調政策間的銜接和配套，以追求政策體系的整體效果。至今，發達國家政府促進中小企業發展政策支持體系形成了以美、日、歐為代表的間接、直接和介于兩者間的引導型等三種支持體系模式。在我國，這方面的研究始于20世紀90年代初，雖有高質量的研究成果，但也存在著明顯缺陷，主要是未能給出中小企業在國家創新體系中的定位，沒有找到科技與經濟結合的政策基點；對如何建設“支持體系”的研究缺乏全面性；相互配套的、系統銜接的投資、金融、財稅與法律支持體系尚未形成。

一、 對中小企業政策支持的必要性分析

中小企業政策支持體系是指政府為了促進中小企業發展而制定的系統配套的公共政策和管理體制。從我國的實際情況來看，我國約66%的發明專利、74%以上的技術創新、82%以上的新產品開發是由小企業完成的（李士萍，2006）。中小企業已成為我國創新體系中最活躍、最具效率的部分，是推動當代產業技術進步的主要力量。但與大企業相比，中小企業仍存在“機會不均等”現象、資金短缺等問題，因而需要政府給予特別的政策支持。然而，在對中小企業政策支持的認識上，幾乎所有國家（其中尤以美國和英國最為突出）都經歷了一個共同的發展過程，即最開始受大公司優越論的影響，出現了壟斷及經濟危機，受此影響政府給予了中小企業更多的支持，經濟得以恢復和穩定。

有學者認為市場經濟遵循自由競爭，對中小企業的政策傾斜違背了客觀規律，因而持反對態度，但主流的觀點認為國家的宏觀調控是經濟有序運行的重要保障，認為中小企業具有先天的不足，無法公平地參與市場競爭（田園，2006）；中小企業本質上是不規模企業，規模經濟無法實現（崔宇明、張高旗，2000）；中小企業的存在本身是大企業健康運轉的重要保障和必要補充，因此，對中小企業的政策扶持是維持經濟機器正常運行的基本保障。

二、 我國中小企業政策支持變化歷程

我國對中小企業的政策支持經歷了一個由模糊到清晰、由不科學到比較科學的過程。政策支持體系也逐漸得以完善。

1． 改革前政府對中小企業的政策支持。早在建國之初，為促進中小企業的發展，政府采取了包括加大政府采購、收縮國營商業企業、適當減輕稅收和放寬私營企業經營范圍的限制等一系列政策措施；1956年社會改造之后，受“左”傾思想和“大躍進”的影響，全民大辦企業導致中小企業過度膨脹，為擺脫困境，中央政府提出了“關、停、并、轉”的全面收縮政策，中小企業數量有所減少，質量有所提高；受“文化大革命”的影響，全國在中型工業企業基本上處于半停產狀態，商品供給嚴重不足，失業嚴重，這為中小企業的發展提高了良好的機遇，加上國家安排專項基金扶持縣地兩級地方創辦中小型企業，中小企業數量迅速增加。

2． 改革后政府對中小企業的政策支持。改革開放初期，受國家鼓勵發展多種經濟形式的政策影響，個體企業、鄉鎮企業數量銳增，從黨的十二屆三中全會（1984）到“十四大”（1992）的召開，政府推進中小企業發展的力度逐步加大，鼓勵搞活中小企業的政策日益明朗，多種所有制形式和多種經營方式的中小企業得以在我國蓬勃發展起來。黨的“十五大”（1997）和“九屆人大”（1998）提出繼續“抓大放小”以后，國家成立了專門指導中小企業改革和發展的中小企業司，中央銀行也要求各專業銀行及其分支機構設立中小企業信貸部，中小企業地位得到進一步的重視，中小企業也取得了長足的發展。

近年來，為了促進企業（尤其是中小企業）的發展，我國政府制定和實施了許多優惠政策和措施，在很大程度上促進了中小企業的進一步快速發展。這些政策主要有：一是鄉鎮企業的所得稅可按應繳稅款減征10%；二是規定新辦的城鎮勞動就業服務企業，當年安置待業人員超過企業從業人員總數60%的，經主管稅務機關審批，可免征三年的所得稅，期滿后，當年新安置的待人員占企業原從業人員總數30%以上的，經主管稅務機關審批后，還可減半征收所得稅兩年；三是為支持高技術企業，經有關部門認定為高技術企業的高新技術產業區內的企業，可按15%的稅率征收所得稅，并可自投產年度起免征所得稅兩年；四是對農業提供技術服務和勞務所得暫時免征所得稅，對高校或科研單位所提供的技術性服務和咨詢收入在開業前兩年免征所得稅，對獨立核算的從事公用事業、商業、倉儲物流業、旅游業等，自開業起免征一年所得稅。在這些政策的支持下，中小企業無論數量上還是質量上都獲得了飛速的發展。

三、 我國中小企業政策支持體系存在的問題

從我國中小企業的政策支持變化歷程可以看出，我國政府對中小企業的重視程度不斷加深，相應的支持措施也日益完善，但與美、日、韓等經濟發達國家相比，還存在許多問題，突出表現在以下幾個方面：

1． 中小企業整體支持政策有待完善。

首先，中小企業整體政策支持力度有限。從我國政府對中小企業政策支持的變化歷程來看，我國對中小企業的政策支持力度仍然是有限的，主要受以下幾方面的影響：一是重工業倍受政府重視，而發展重工業的主要力量是大型企業；二是中小企業本身數量眾多，較為分散，代表中小企業利益的聲音難以通過正規渠道反映出來；三是受計劃經濟體制的影響，中小企業在市場經濟中的作用沒有被充分認識，中小企業始終被視為經濟發展的補充力量，而不是主力軍。因而，我國的中小企業并沒有得到足夠的重視，對中小企業的政策支持力度也就有限。

其次，我國對中小企業的政策支持存在事實上的不公平。改革開放以來，我國對中小企業給予了很多優惠政策，但隨著改革的推進，有些政策逐漸被取消了，雖然仍保留了部分優惠政策，但也存在著部分政策對中小企業不公平也是客觀存在的。比喻說，在“抓大放小”的政策下，有的地方政府給予了大企業集團傾力的幫助，而對中小企業則沒有足夠的重視；中小企業貸款條件更苛刻也是客觀存在的事實等。此外，有的地方政府對不同所有制企業作出了不同的稅負規定（如鄉鎮企業需繳納農業附加稅，而非鄉鎮企業則無須繳納等）；有的地方亂收費、亂攤派的主要受害者也是中小型企業。因此，從總體來看，部分政策對中小企業存在事實上的不公平是客觀存在的。

2． 中小企業法律支持體系不完善。從我國的法律體系來看，我國至今還沒有一部全國性的明確規范中小企業組織和活動的基本法律。雖然我國已經頒布實施了《中小企業促進法》（2003），解決了中小企業在國民經濟中的地位問題，但缺乏對特殊行業的中小企業進行重點的扶持，對中小企業外部環境，如技術交易、信息和人才管理、資金融通等方面的法律規定在實際操作中也收效甚微。此外，由于特殊的歷史和政策原因，我國中小企業的產權還有待明晰，尤其是國有、集體和鄉鎮中小企業的產權還不完善。特別是過去相當長一段時期內，我國實行的是低工資和高積累的政策，企業資產中理應有一部分歸勞動者所有，但卻又沒有明晰的界定，這些都需要通過法律去加以完善。

3． 中小企業金融支持體系不完善。

首先，與大企業相比，中小企業具有資金不足、科技水平落后、人員素質低下等問題，影響了其抗風險能力和競爭能力，因此急需政府扶持。近幾年，政府在對中小企業金融扶持方面加大了力度和政策引導，也取得了一定的成效，如截止至2003年6月底，中小企業占各類金融機構全部貸款余額的51.7%（中國人民銀行統計司，2003），但與我國中小企業創造了GDP的55.6%、工業新增產值的74.7%、社會銷售額的58.9%的比例仍然不相稱。

其次，中小企業的資金來源渠道仍然比較單一，貸款仍然是其主要融資渠道。以2003年上半年為例，金融機構貸款占中小企業國內融資總量的98.7%，股票融資僅占1.3%，債券融資則為零（中國人民銀行統計司，2003），而發達國家的情況則大不一樣，如2004年法國中小企業銀行貸款只占中小企業金融債務的26.1%（胡偉，2005）。

雖然，中小企業貸款比例偏低、貸款滿足率不高、融資渠道相對單一等與中小企業自身原因密切相關，但在一定程度上也反映了對中小企業的金融支持體系有待完善，尤其是金融機構內部體制改革影響了金融支持政策的落實。

4． 中小企業服務支持體系不完善。加強對中小企業的服務支持體系建設，是搞活中小企業的一個重要因素。在中小企業服務支持體系建設方面，經過改革開放以來二十多年的努力，目前已經取得了一些成績，特別是中小企業司在其中發揮了很大的作用。但從總體來看，對中小企業的社會化服務仍然存在信息溝通不充分、服務質量較低等問題，這主要是受部門、地區等條塊分割的影響。在很多情況下，市場信息的搜集、人才的招聘和培訓、市場調研等本應由社會服務體系來承擔的任務實際上仍然主要由中小企業自身來完成，這影響了中小企業的活力和整體競爭力。因此，我國中小企業服務支持體系還有待進一步完善。

四、 基本結論及建議

完善的中小企業政策支持體系是中小企業快速健康發展的基礎和保障，主要包括法律支持體系、創新支持體系、金融支持體系、財稅支持體系、社會化服務體系等多個方面，以及各支持體系的合理配套和有效銜接。我國中小企業政策支持體系的完善重點是服務體系的完善及法律法規體系的健全，主要應從以下幾方面努力：

1．建立健全中小企業法律支持體系。《中小企業促進法》（2003）的頒布實施確立了中小企業在我國國民經濟中的相對特殊地位，法律支持體系的完善應以這部綱領性法律為核心而展開。首先是要依法為中小企業發展創造公平競爭的環境，尤其是要加強反壟斷法的立法和執法力度；其次是要依法扶持中小企業的發展，重點是要針對中小企業發展中信用度和穩定性差、融資難等問題，從財稅方面制定實質性的資金支持措施，同時要支持各種官方或非官方的中小企業服務機構的建立和發展；再次是要依法引導和限制中小企業，即引導中小企業向科技創新行業及不適合大企業經營的行業發展，限制其向規模經濟要求較高的待業的發展。

2． 建立健全中小企業財稅支持體系。建立和健全中小企業財稅支持體系主要包括以下幾個方面：首先是盡可能地降低中小企業的稅負，包括積極幫助中小企業完善會計制度，重新劃分小規模納稅人的認定標準，降低小規模納稅人的增值稅率等；其次是應在財稅政策方面向中小企業適當傾斜，包括取消不合理收費、提高折舊率、減少稅基等；再次是適當調整所得稅，包括統一內外資企業的稅基、稅率和稅收減免政策，盡可能地降低企業所得稅負擔等；最后是要進一步完善個人投資的優惠措施，鼓勵私人投資，尤其是要鼓勵私人投資于科技創新，以彌補政府研發投資的不足。

3． 建立健全中小企業金融支持體系。完善我國中小企業金融體系的重點是銀行體系以及與之相配合的信用保證體系、政策及法規支持體系。因此，中小企業金融體系的完善主要應從以下幾方面努力：首先是在推進存款保險制度建設的基礎上發展地方中小銀行等中小金融機構；其次是建立支持中小企業發展的政策性金融體系，包括從現有政策性銀行派生出面向中小企業的貸款部門、新設政策性中小企業銀行等；再次是建立健全有效的中小企業貸款擔保體系，包括設立由政府出資或參與出資的擔保機構、發展中小企業互助性會員制擔保機構、發展商業性擔保機構等，同時要明確擔保行業的監管法規與管理制度；最后是發展中小企業投資公司等中小企業股權融資機構，推進風險投資及創業板市場建設，積極鼓勵面向中小企業的金融創新等。

4． 建立健全中小企業創新支持體系。建立健全中小企業創新支持體系主要是以現有新技術推廣機構為基礎，組建一批新的技術推廣機構，大力推進重點骨干企業發展成為中小企業技術創新中心，建立企業孵化器和創新基金以加快科技成果向現實生產力的轉化。具體來講，首先是要建立和健全促進中小企業技術創新的法律法規以規范和保護中小企業技術創新；其次是要建立有利于中小企業技術創新的金融與財稅體系，包括建立為中小企業技術創新服務的風險投資機構和對技術創新行為和投資給予稅收支持等；此外，還要注重建立科技共享機制，鼓勵政府研究機構向民營高科技中小企業進行技術轉移或合作，盡快健全技術交易行為，實施高技術產品的貿易政策等。

5． 建立健全中小企業社會化服務體系。我國中小企業服務體系已經建立，目前的重要是要盡可能地加以完善，以提高服務體系的運行效率和服務效果。中小企業的社會化服務體系主要由政策性金融機構、公共服務機構、商業性服務機構、工商聯服務機構以及信用擔保機構，政府應協調上述各機構的行為，完善信息共享與溝通機制，加強對各機構的服務行為的規范和管理。

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重點項目：本文獲湖南師范大學青年基金課題資助，課題名稱“完善中小企業政策支持體系研究”。

作者簡介：吳林海，中國人民大學和南京大學雙博士后，江南大學商學院教授、博士生導師，江蘇省新世紀333科學技術第二層次學科帶頭人；彭宇文，湖南師范大學商學院講師，江南大學博士生。

收稿日期：2007-02-14。