城市政府管理的卓越績效評價標準

摘要：我國城市管理的本質是城市政府管理，城市政府管理屬于承上啟下的中觀層次上的政府管理，有著其區別于中央政府管理的特殊性，其績效評價也應該區別于中央政府。文章借鑒卓越績效管理的評價標準，在4E的政府績效標準之上，結合科學發展觀和中組部關于地方政府領導人的考核評價標準，試圖建立城市政府管理的卓越績效評價標準，力求將經濟增長、社會發展、環境保護、公共服務、人民福祉等結合起來，鼓勵我國的城市政府以此為標準追求卓越的城市政府管理。

關鍵詞：城市政府管理；4E績效評價；科學發展觀；卓越績效評價

一、 城市政府管理

我國的城市管理之實質就是城市政府管理。尤其是在我國目前的經濟轉軌過程中，城市政府在城市管理中的主導地位短期內不會有大的變化，因為我國的經濟體制改革是在政府的推動下進行的。城市管理其實就是城市政府以公共利益為目的，兼顧私營部門的目標和市民的利益，在上級政府為實現可持續發展而制定的政策框架內，制定、實施、協調和控制城市發展戰略的過程。城市政府管理自身所具有的雙重屬性，要求政府管理必須以提高效益與追求公共利益為目標。從管理的角度講，一切管理工作都力圖以最小的投入和消耗獲取最大的效益。面向信息時代的城市政府管理創新是全方位的，它不但要求規范的管理，而且要求高效的服務。政府管理作為特殊的管理活動，不同于企業管理，它是對社會公共事務的管理，所以它首先應該追求管理活動的社會效益。根據管理學原理，一個合理的政府就是既有效率（efficiency）又有效能（effectiveness）的政府。所謂效率，指的是將事情做對（do thing right），指涉的自然是節約成本，提升效能（works better and costs less），訴求的是成本效益的理性計算；而所謂效能，指的是做對的事（do the right thing）。

城市政府管理與中央政府管理大不相同。在國外，中央政府或聯邦政府掌管著國防和外交政策（事務），州政府或省政府負責諸如衛生和教育等事務，而地方政府則主要解決像垃圾處理和路燈照明這樣的問題；在大部分的OECD國家中，聯邦政府和地方政府之間的權力劃分都是在憲法中明確規定的。城市政府既作為中央政府的延伸和代表，又是城市政治、經濟、文化的集中地。一個國家只有一個中央政府和一套中央政府體制，卻有多個城市政府，可能有多種城市政府結構。中央政府要致力于各種制度的設計和愿景的構思，具有制度和戰略和策略的面向；制度上，其提供各種機制，戰略上，促進建立共同的愿景，鼓勵創新的制度安排，設法彌補目前各種單一治理模式的不足，因為其擔負著整合社會機制和社會凝聚力的責任。在政府角色的重新定位中，中央政府扮演的是“領航”角色，專注于建立健全的制度環境與引領整體國家發展走向；即“制定全國統一的有關方針、政策和行政法規，處理全國性和對于國家具有戰略意義以及其他只適宜由中央政府處理的問題，只能由中央政府做出決策；各級地方政府對其管轄范圍內的重大問題做出決策”。城市政府作為中觀層面上的地方政府，起著承上啟下的作用；其既要扮演執行者的角色，又同時扮演領航者和服務的提供者的角色。其必須擔綱公共利益的維護者，在社會所能夠允許的范圍內掌舵，在協調各種不同的利益集團和配置各種資源之同時提供高質量的服務；城市政府必須明確地意識到自己的角色和定位并清楚地找出政府管理中的需求與問題，才能正確地選擇適當的管理方式，履行適當的管理職能，并結合評估所選擇的管理模式的成本和效益，優化績效管理制度，建立高質量、高績效的城市政府。而且，城市政府在管理的過程中還必須熟練地處理官僚體制、市場經濟和利益集團等之間的平衡關系。城市政府管理有著其區別于中央政府管理的特殊性，其績效評價也應該區別于中央政府。

二、 卓越績效管理

卓越績效（performance excellence）是通過綜合的組織績效管理方法，使組織和個人得到進步和發展，提高組織的整體績效和能力，為顧客和其他相關方創造價值，并使組織持續獲得成功。卓越績效管理源自美國波多里奇獎（Baldrige）評審標準，其是以顧客為導向，追求卓越績效管理理念。它不是目標，而是建立在不斷改進的基礎上，其以經營的系統的觀點提供一種管理理念。

卓越績效評價準則是建立在一組相互關聯的核心價值觀和概念的基礎上的，這些核心價值觀和概念是企業為實現卓越的經營績效所必須具備的觀念和意識，它貫穿于卓越績效準則的各項要求之中。

為什么城市政府管理也要追求卓越？因為我國城市政府普遍存在體制僵化、管理粗放、成本高昂等問題，管理機構重疊、政出多門、各自為政、分散管理的情況比較嚴重，在城市管理上缺乏統籌、協調和規劃。我國改革開放以來的經濟發展的高速增長過程是政府主導、政府推動市場發育的過程，政府以經濟建設為中心，將GDP作為考核各級政府官員的主要政績指標，奉行效率優先，兼顧公平的方針，在經濟得到快速發展之同時也帶來了嚴重的問題。城市政府管理中引進卓越績效管理理念，以公共利益為目標，運用各種資源提供公共服務，為公眾謀求最大福祉。追求卓越是衡量政府部門效績的標尺：企業要追求卓越，政府部門更要身體力行，率先追求卓越。

卓越績效管理過程中績效評價是績效管理概念中的核心因素。卓越績效評價準則為了解組織的優勢和改進機會以及指導組織的計劃工作提供了一種框架和評價工具。因而，卓越績效管理中，其評價標準關鍵的是確定衡量指標。

三、 政府績效評價標準

早期的政府部門只注意到經濟成本，20世紀80年代末期，效率的概念得到政府部門的認可，而在90年代，效率得到廣泛提高后，產出效益逐漸被重視，顧客服務和質量日益被關注。效率是一般績效評價中都認為最重要的因素，但是，在公共部門中，僅追求效率顯然是不夠的。“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。其中最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的惟一目的”。

在20世紀80年代初，英國審計委員會（The Audit Commission）認為績效表現在以下三個方面：經濟（Economic），輸入成本的降低程度；效率（Efficiency），產出和投入的關系；效益（Effectiveness），產出對最終目標所作貢獻的大小；即所謂的“3E標準”。對于地方政府來說，“經濟是指用盡可能少的成本去購買規定的質和量的輸入物品。效率是運用盡可能少的資源來提供規定的質和量的服務。效益是指能使地方政府實行它的政策和目標而提供正確的服務”。根據Fenwick的研究，3E標準已經成為公共部門的一般性的績效衡量標準。但是，隨著政府的服務性和質量被關注后，公平性的問題就顯露出來。1997年，Flynn在原有的3E指標基礎上，加上公平（Equity），遂成了4E指標。公平指標是指接受公共服務的團體或個人的公正性，其關心的主要問題是接受服務的團體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務。因而，經濟、效率、效益和公平的4E指標常用于政府績效衡量。

除了3E和4E指標，還有一些不同的評價觀點。如Ranson和Stewart就認為公共部門的績效目標應該建立在更廣泛的多維角度上，如經濟，民主，法律，職業等維度，才能更好地反映出公眾的要求，才能使績效評價更加客觀。阿爾蒙德認為政府績效評價的價值取向應當主要包括四個變量，政府能力（權力）、人民參政情況（民主化）、經濟增長（財富）、分配（福利）；亨廷頓提出了五項指標，即增長、公平、民主、穩定、自主。而埃莉諾·奧斯特羅姆等人認為績效評價標準應該包括以下五種要素：經濟效率，通過財政平衡實現公平，再分配公平，責任和適應性。因為“雖然效率準則規定稀缺資源應被用到其能生產最大純收益的地方，但公平的目標則可能緩減這一目的，致使有利于特別是非常貧窮的人群的設施得到發展。”

事實上，政府績效評價中存在著多重的價值標準，而且從不同的專業角度，也對績效有不同的理解和判斷。因此，績效評價的標準并不統一，為得到合適的績效評價，需要根據具體的情況，采用適當的績效標準。例如，在效率與公平的關系上，效率應當是首先考慮的，因為沒有效率，一個社會就會失去存在和發展的基礎；事實證明，只注重平等而忽視效率或者是只注重效率而忽視平等都不利于社會的健康發展，政府只有把此兩者關系處理得當，才能得到較高的評價。因此，在城市政府管理考核體系中，必須設置多元的考核指標，針對企業化模式只重效率、效益的偏頗，必須在政府管理考核體系中明確平等、公正、民主等指標的地位；使企業管理的效率、效益和公共管理的平等、公正價值并重，并通過分配各個指標以不同的權重來平衡，就可以促使政府管理真正做到“以公眾為中心，追求公共利益的最大化”。

四、 城市政府管理的卓越績效評價標準

隨著市場和社會的發展，我國已進入經濟社會轉型時期，出現了一些新的社會矛盾和社會問題，各級城市政府管理面臨的問題越來越多。為此，中央提出“科學發展觀”，避免盲目追求經濟指標、GDP增長，忽視人文指標、生態指標和社會發展指標；實現全面協調和持續發展，充分考慮經濟、社會以及資源、環境的協調發展。因而，需要盡快建立以科學發展觀為指導的綜合的發展指標體系。

貫徹落實科學發展觀，需要建立體現科學發展觀要求的黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系。2006年7月，中央組織部印發實施《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，要求對地方黨政領導班子及其成員的實績分析，主要通過有關方面提供的經濟社會發展的整體情況和群眾的評價意見，重點分析任期內的工作思路、工作投入和工作成效，以充分體現從實績看德才、憑德才用干部。其制定了體現科學發展觀要求的領導班子和領導干部考核評價指標，提出了體現科學發展觀要求的實績分析內容。

但是，科學發展觀是用來指導經濟社會發展的，其著重點在于校正地方政府盲目追求經濟發展而忽視社會管理和公共服務的做法。因此，政府必須把主要精力放在公共服務上，以公共服務為最重要的考核指標。中組部對地方領導的考核評價也是對地方政府領導人的考核，政府管理的卓越績效評價標準則是從系統的角度對整個政府管理做出評價，以鼓勵各級政府實現從優秀到卓越的跨越，其是圍繞城市政府的管理職能而展開評價的，不僅注重經濟發展的3E，也關注以人為本的社會管理；不僅關注城市政府以公民為中心所提供的公共服務，也關注公共服務的質量；不僅重視城市政府管理的結果優越也注重其管理過程的優越。本文在4E的政府績效標準之上，結合科學發展觀和中組部關于地方政府領導人的考核評價標準，試圖建立城市政府管理的卓越績效評價標準（見表1），力求將經濟增長、社會發展、環境保護、公共服務、人民福祉等結合起來，鼓勵我國的城市政府以此為標準追求卓越的城市政府管理。

從表1中可以看出公平度與效率所占比例達45%，主要考慮城市政府管理的公平與效率間的平衡。每個評價標準都列出四到八個問題要求簡單回答，并用“沒有系統的方法、開始有系統方法但未展開、有系統方法并初步展開、有系統有效的方法并較好展開及有初步改進、有系統有效的方法并充分展開及系統的改進”五個定量方法給出一至五個分值，與前面所列問題的答案相加即得出每個部分的分數。通過總分和每個部分的分數可以判斷城市政府管理的優勢與不足并促進改進；它可以通過第三方咨詢顧問公司，從一個“局外人”的角度，對照標準，幫助政府冷靜、客觀地分析城市政府機構體系和運營方式是否以民為本，追求卓越。

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作者簡介：申劍，同濟大學經濟與管理學院博士后。

收稿日期：2007-01-14。

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