基于軟系統方法的電子政務規劃研究

摘要：文章首先分析了目前電子政務規劃中存在的缺點與不足，接著介紹了軟系統方法的思想。然后運用SWOT方法，提出了電子政務規劃的目標，并借鑒軟系統方法的思想提出了電子政務規劃的實現步驟。

關鍵詞：軟系統方法；電子政務規劃；決策支持模式

一、 問題的提出

經過十幾年的探索與發展，我國電子政務經歷了辦公自動化、政府上網工程等幾個階段，開始步入發展期。現在各級政府已經初步建成標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網絡平臺。不過，電子政務的發展與建設目前存在的不足也是明顯的，尤其表現在：（1）重管理輕服務。科學發展觀、和諧社會的理念尚未真正實處。傳統的“官本位”思想仍然殘存于一些政府部門當中，許多部門在電子政務規劃中仍然以本部門利益為中心，缺乏對社會相關利益主體的有效關注。（2）重建設輕規劃。片面注重電子政務工程的建設，缺乏系統科學的電子政務規劃。即便是有規劃，也是“規劃規劃，墻上劃劃”而流于形式。（3）重技術輕業務。片面強調技術，只能實現在現有流程下的最快速度和最便捷方式。而在政府強調職能轉變的今天，各部門必須實現與其他部門的資源共享和業務配合，所以業務的問題上升成為電子政務規劃與建設的主要問題。其四，重硬件輕軟件。也就是片面重視信息基礎設施的規劃與建設，輕視電子政務運營機制的規劃與建設。

二、 軟系統方法論

傳統的系統規劃方法，也可以稱為硬系統方法，如霍爾的三維結構方法，它的成功點在于解決工程管理的問題，但一旦把這類硬方法應用到社會管理領域，其局限性就顯露無疑。軟系統方法就是在這樣的背景下發展起來的。比較有影響的軟系統方法包括切克蘭德的軟系統方法論（SSM）、定性系統動力學（QSD）、社會技術系統設計（STSD）、管理控制論（MC）、組織控制論（OC）、戰略假設表面化和驗證（SAST）、戰略選擇發展與分析（SODA）、對話式計劃、生存系統設計（VSD）、社會選擇（SC）、關鍵系統思考（CSH）、關鍵系統干預法（TSI）等。其中切克蘭德的軟系統方法論（SSM）具有較高的代表性。切克蘭德軟系統方法由七個步驟組成：

步驟1：無結構問題的問題情景。對系統的各種問題收集素材。

步驟2：表達問題的情景。對步驟1所收集到的素材進行整理，尋找零散問題之間的聯系，或對一些問題進行概括，找出其共同特征。

步驟3：確定相關系統的根定義。一個系統的根定義的核心是一個變換過程（簡記為T），即確定的輸入轉換為輸出的方法。其它五個重要元素是：系統的所有權（O），既掌管著系統并能使系統停止存在的最終力量；系統內部的行動者（A），即執行系統主要活動的人；顧客（C），即系統活動的受益者或受害者；環境（E），即系統的環境特征。再一個是根定義有意義的基本前提與觀點（W）。這六個要素可以簡記為CATWOE。

步驟4：構造和建立概念模型。采用輸入——變換——-輸出的流程把根定義規定的系統描述出來。

步驟5：概念模型與現實比較。這一步驟是把步驟3、步驟4所思考的結果放到實際系統中進行比較。重點比較的是概念模型與實體之間的差距，其目的是把理念上的訴求與現實狀況的差別揭示出來，并從差別的認識中開展對變革的討論。

步驟6：實施系統需要的、文化上可行的變革。用系統論的語言講，變革可以描述為對系統結構的改造，如設立新的權力子系統，改變權力分配，增加兩個子系統之間的關聯或相互之間的控制與制約。弱一點的變革如業務流程的變革，公司基層管理制度的變革等；更深刻的變革可能是理念、價值觀的變革，如企業文化的變革。

步驟 7：改善問題情景的行動。這一步驟就是把步驟6得出的可行變革付諸實施。

三、 基于軟系統方法的電子政務規劃

本文重點借鑒軟系統思想來試圖解決目前為大家所忽視的電子政務的規劃問題，從系統論角度來看，電子政務規劃的第一階段就是做什么的問題，即電子政務規劃的目標是什么。第二階段是如何做的問題，即電子政務規劃的具體內容與措施。

1． 電子政務規劃目標的確定。SWOT分析方法已經廣泛地運用于企業戰略規劃的制定當中，這里借鑒SWOT分析的思想來分析電子政務規劃目標的確定。表1就是對目前我國各級政府電子政務基本狀況的SWOT分析。

電子政務的利益相關者包括政府本身、企業、社區、公眾等社會各個層面，各個利益主體都有各自不同的訴求。在現有的資源與條件下，如何有效整和各個利益主體的利益是科學進行電子政務規劃的重要前提。鑒于我國各地區經濟與社會發展的巨大的差異性以及傳統文化的影響，電子政務規劃堅持以政府為主導是必要的，但是決策機構應當吸納相關利益主體的代表參加來制定電子政務的規劃、建設、運營、監理、審計等相關制度。

基于以上討論，參考中共中央、國務院制定的《2006—2020年國家信息化發展戰略》，可以將電子政務規劃的戰略目標描述為：改善公共服務，加強社會管理，強化綜合監管，完善宏觀調控，逐步建立以公民和企業為對象、以互聯網為基礎、中央與地方相配合、多種技術手段相結合的電子政務公共服務體系，推動服務型政府建設。

2．基于切克蘭德軟系統思想的電子政務規劃的具體實施。根據上述分析，可以構建基于軟系統思想的電子政務規劃實施步驟：

（1）電子政務規劃的問題情景及描述。這一步階段的主要任務是實現對電子政務規劃決策情景的認知過程。主要是通過研究者（一般包括電子政務規劃的主管機構和專門負責電子政務規劃決策支持的團隊）對項目的現實情景的體驗來實現。這一階段可能采取的方法包括資料收集法、問卷調查法、專家法、頭腦風暴法等，實現對電子政務規劃問題進行全面清晰的描述。

（2）電子政務規劃相關利益群體的劃分和子系統的界定。本階段的主要任務是對上述描述結果做一個全面的梳理和總結，劃分電子政務規劃涉及的利益群體和系統邊界，并對各利益群體的基本期望和利益取向進行一個概括性的表達。同時對電子政務規劃涉及的子系統進行劃分。

（3）電子政務規劃相關子系統的根定義。主要工作是根據前面的調查情況，在整理、分析原始資料的基礎上，對各利益群體的相關系統進行根定義。具體地說就是決策研究者參與各利益群體的討論，在與他們不斷進行交互研討的基礎上，獲得他們各自對電子政務規劃情景的詳細看法，從而形成他們對相關系統的定義。其中，基本前提與觀點（W）即民主執政、科學執政、依法執政；環境（E）主要指“電子”即技術環境與“政務”即政治文化環境兩個方面；系統的所有權（O）是廣大人民利益的代表——各級政府；系統內部的行動者（A）是以政府電子政務規劃部門為指導的決策小組，即各級政府部門中的信息化領導小組；顧客（C）即系統活動的對象是企業、公眾、政府公務員、各級政府。變換過程（T）即改善和創新政務管理——如何通過理念更新及流程再造來提高公眾滿意度。

（4）電子政務規劃相關概念模型的建立。根據上一步的根定義，得出各相關子系統的概念模型。通過描述根底定義中各要素之間的操作關系，就可形成對應的概念模型。在建立起相關子系統的概念模型進行描述之后，研究者需要對所有利益群體的相關子系統進行全面分析和綜合，形成綜合概念模型。

（5）電子政務規劃概念模型與問題情景的比較。這一步中項目決策者與各利益群體展開討論，將其建立的概念模型與對電子政務規劃情景的感知進行比較，得出各利益群體期望的變化。當概念模型建立后，應與現實世界的情景相比較，把概念模型與問題狀態的感知進行比較，并根據比較情況進一步修正根定義、概念模型，直到各利益主體滿意為止。

（6）確定電子政務規劃決策方案。因為各利益群體追求的目的和利益是有沖突的，真正期望和可行的變化還要通過利益協調來達到，這要需要通過一個群體研討的過程。這一過程中需要不斷地將群體討論的階段性成果（即從各個角度對電子政務規劃不斷加深的認識）重新定義，并修改概念模型，再加以討論。如此循環反復，最終確定一個利益充分協調的決策方案。

（7）對電子政務規劃決策方案狀況實施改進。電子政務規劃的主要內容不是一成不變的，在實施的具體過程中，應當根據環境的變化、技術的演進和政府自身的改革而不斷充實完善，做到“與時懼進”。

參考文獻：

1．（英）邁克爾·C·杰克遜著．高飛，李萌譯．系統思考．北京：中國人民大學出版社，2004．

2．吳廣謀著．系統原理與方法．南京：東南大學出版社，2005．

3．姚國章著．電子政務原理．北京：北京大學出版社，2005．

作者簡介：吳廣謀，東南大學經濟管理學院教授，東南大學經濟管理學院系統工程研究所副所長；丁德臣，東南大學經濟管理學院博士生。

收稿日期：2007-02-01。

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