關于制度及其特征的思考

[摘要]制度是用來規范主客體行為關系或行為方式的一套成文的行為規則。制度具有一個很重要的特征，即不確定性，這種不確定性是風險特別是財政風險的重要誘因，為防范財政風險，必須進行制度創新。

[關鍵詞]制度；不確定性；制度創新

[中圖分類號]F091．349 [文獻標識碼]A [文章編號]1003—3890(2007)03—0085—05

制度是制度經濟學的研究對象。制度經濟學有兩個理論源泉：一個是以康芒斯、凡勃倫、加爾布雷思為代表的舊制度經濟學派，這是新制度經濟學的理論源泉。另一個是馬克思的制度經濟理論(何玉長，1997，P6)。目前，制度經濟學的迅速發展，“集中反映了人們對經濟發展中制度因素的共識：制度是經濟發展中的一個重要的效率因素”(顧鈺民，2005，P4)。但是，學術界對制度含義及其特征的看法莫衷一是，比較混亂，并且對制度特征的把握不夠深入，這對于認識制度在經濟發展中的作用是十分不利的。

一、制度的含義界定

(一)西方經濟學對制度的分析

關于制度的含義，舊制度學派和新制度經濟學派的觀點是截然不一樣的。舊制度學派代表人物凡勃倫認為，制度是大多數人所共有的固定的思維習慣(吳易風，2005，P269)。由于制度是對環境引起的刺激發生反應的一種習慣方式，因此，制度必須隨環境變化而變化。他根據生物進化論提出，制度的進化是逐漸演化的、不是突變的。制度的演變是一個永不結束的過程，其變化的方向和狀態都是預期不到的。

康芒斯認為，制度就是“集體行動控制個體行動”(康芒斯，1962，P87)，制度是限制、解放和擴展個人行動的集體行動(姚洋，2005)。康芒斯的這一制度定義實際上包含兩層意義：(1)制度具有主動性。由于制度可以讓個體擺脫其他個體的侵害，因此，制度可以解放個體行動。由于個體可以借助制度的力量做本來做不到的事情，因此，制度還可以擴展個體行動。(2)制度是一種集體行動，制度的制定和實施都必須通過集體來完成。

T·W·舒爾茨認為，制度是“一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。……包括管束結婚與離婚的規則，支配政治權利的配置與使用的憲法中所內含的規則，以及確立由市場資本主義或政府來分配資源與收入的規則”(科斯，1994，P253)。 道格拉斯·諾斯在其《新制度經濟學及其發展》一文中認為，“制度是一個社會的游戲規則，或更正式地說是人類設計的、構建人們相互行為的約束條件”(孫寬平，2004，P10)。制度包括外在的帶有強制性和懲罰性的規則，即法律，也包括內在的帶有自我約束性的規則，即道德。前者是“正規約束”，后者是“非正規約束”。這兩個層次的制度從外部和內部兩方面約束人們的行為。

青木昌彥認為，制度是“關于博弈重復進行的主要方式的共有理念的自我維系系統”(孫寬平，2004，P62)。制度的實質是對博弈均衡的扼要表征或信息濃縮，它起著協調參與人理念的作用。制度也許存在于人們的默契理解之中，也許存在于人們頭腦之外的某種符號表征之中。但在任何情況下，某些理念被參與人共同分享和維系，由于具備足夠的均衡基礎而逐漸演化為制度。

(二)馬克思主義經濟學對制度的分析

根據馬克思主義經濟學，生產是社會的生產，在社會生產中，各經濟主體間必然會產生各種經濟關系。要處理好經濟活動中的這些經濟關系，就需要從法律上建立各種規范，這些規范就是制度。從制度角度研究經濟問題是馬克思主義經濟學的一個基本特點，實際上，馬克思是第一個運用制度分析方法來建立一個完整的經濟理論框架的經濟學家(顧鈺民，2005，P6)。在馬克思看來，社會經濟制度是人們從事經濟活動最重要的制度。因此，馬克思把制度界定為生產關系在法律上的反映，即生產過程中人與人之間相互關系的法律規范。

(三)對制度的界定

根據西方制度學派的觀點，制度就是約束經濟個體經濟行為的規則，包括強制性的規則和自愿遵循的規則。而根據馬克思主義制度經濟學理論，制度是人們之間的生產關系在法律上的反映，是人們之間相互關系的法律規范，是帶有強制性的規則。制度的目的在于規定和調整人們之間的經濟利益關系。在堅持馬克思主義基本原理基礎上，借鑒西方制度學派的理論，筆者認為，任何一項制度都是由一定的組織機構制定的，其目的是約束相關當事人的行為方式，或規范他們之間的相互關系，因此，制度是指由一定的組織制定的、旨在約束組織內部行為方式或規范主客體行為關系的一套成文的行為規則。

從這一制度的定義我們可以看出，制度具有三個要素：主體、客體和內容。制度的主體是指制定制度的特定組織。制度的客體是指組織內部的各個經濟利益主體，包括制定制度的組織機構、組織內部的社會成員和利益集團以及進入該組織的外部成員和利益集團。制度的內容則是指用來約束組織內部行為方式或規范主客體行為關系的一套成文的行為規則。這一制度定義不僅吸收了西方制度學派的觀點，即制度是用來約束組織內部經濟主體行為及其行為關系的規則，而且又堅持和發展了馬克思主義制度理論的觀點，即制度是用來調整內部各經濟利益主體之間的利益關系的。在吸收西方制度學派觀點的同時，又與他們的觀點有所不同，筆者這里講的制度僅僅是其中的正式規則。這些規則的本質是人們行為及其相互利益關系的反映，制度的創新和變遷都是為了調整人們之間的利益關系。

二、制度的重要特征——不確定性

既然制度是指由一定的組織制定的、旨在約束組織內部行為方式或規范主客體行為關系的一套成文的行為規則，它就有一個很重要的特征——不確定性。

(一)理論分析

從制度的主體來講，“制度的主體是不斷變化的”(崔聯會，2004，P21)。由于制度的產生是制度博弈各方所達到的一種均衡。每一次制度博弈的均衡，僅是達到帕累托次優，不可能達到帕累托最優，只是向帕累托最優逐步靠近的某一個點。再加上制度主體的構成以及各主體力量的變化，使制度主體處于不斷變化中。從制度的客體來講，制度客體的構成也處于不斷變化中。(1)由于制度主體的能動性，制度主體在確立制度客體和制度內容上有相當大的自主性，不同的制度主體必然會選擇不同的客體。(2)由于社會經濟處于不斷發展變化中，社會分工在演進深化以及世界經濟一體化的發展，使社會成員的結構也處在不斷的變化之中。(3)由于制度環境處于不斷變化之中，從而導致制度的變遷，最終也會引起制度客體的變化。從制度的內容來講，制度的內容也是處于變化之中的。(1)由于制度本身發生變化，制度的內容一般也要相應的調整。(2)即使制度不變，制度的內容也會發生變化，因為制度的內容并不僅僅取決于制度博弈本身，往往一些偶然的、特殊的原因會影響制度的實際安排。比如世界上實行市場經濟制度的國家，其具體的制度安排往往并不相同。從制度的制定來講，制度是由人制定的，由于人所擁有的知識是有限的，這就決定了其對社會、自然運行規律認識的有限性，即使是最高明的制度安排也不可能面面俱到。作為人為制定的制度，幾乎不可避免地會存在這樣或那樣的缺陷，進而影響制度績效。從制度的環境來講，制度存在于多維空間，特定的時間、特定的空間、特定的人群、特定的文化環境都構成制度的生存維度。制度與其環境始終處于矛盾和矛盾的調和過程中。一方面，環境在變，一切有形的、無形的，一切的人、物、技術，乃至思想都在發生變化，這些都會改變制度在多維環境下的坐標，使其與環境的矛盾突現、激化，不得不加以調整。另一方面，即使制度不變，時間的維度發生變化，也會讓原來的適應變得不適應。此時，制度只有變化與調整，別無他途。從信息經濟學角度分析，一項制度安排就是一個編碼系統，而整體制度結構則構成了一個編碼體系(許文彬等，2004，P113)。既然制度是信息(公共信息)的載體，而信息又往往是不對稱和不完全的，因此，制度也就帶有很大的不確定性。

當然，在短期內，某項制度都是穩定的、確定的。但從長期來看，某一項制度都是有缺陷的，都處于一個不斷完善的過程之中。所謂制度缺陷，就是制度對某項內容的規定既可以這樣做，也可以那樣做，制度缺陷實際上就是制度的不確定性。因此，每一種制度都具有很大的不確定性，總是處于不斷的變革之中。

(二)中國制度變革的實踐證明：制度具有極大的不確定性

中國改革開放以來的制度變革實踐充分證明了制度在某種程度上是不確定的。在此筆者主要從財政制度、經濟制度和政治制度三方面進一步對制度的不確定性進行解讀。

1．財政制度。財政制度主要包括財政收入制度、財政支出制度、預算制度、財政政策和財政體制等。

從財政收入制度來分析，主要存在以下幾方面的不確定性：(1)中國財政收入占GDP比重比較低。中國財政收入占GDP的比重盡管2005年回升至17．35％，但這一比重仍低于西方發達國家平均45％的水平，也低于發展中國家平均25％的水平。(2)中央財政收入占全國財政收入的比重比較低。我國中央財政收入占全國財政收入的比重2005年上升到54．54％。但仍低于西方發達國家60％～80％和發展中國家70％～90％的水平。(3)中國財政收入的增長彈性不穩定。中國財政收入增長率在0．10～3．31之間，其波動毫無規律。這種現象說明中國財政收入的增長還沒有內含于經濟增長，中國還沒有完全建立起與經濟增長相適應的穩定的、規范的財政收入增長機制。(4)中國財政收入的組織制度不健全，稅法漏洞比較多，稅收征管水平有待提高。

從財政支出制度來講，目前中國財政支出制度仍然存在一些不足之處，如(1)財政支出范圍的調整還不到位，財政支出存在越位、缺位和錯位的問題；(2)財政支出結構不合理，經濟建設費支出比重過大，行政管理費增幅居高不下，教育經費投入不足；(3)財政支出缺乏有效的制度規范；(4)財政支出管理弱化，財政資金使用效益較低等。

就財政預算制度而言，雖然先后制定了《國家預算管理條例》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《財政總預算會計制度》、《事業單位會計準則》、《行政單位會計制度》等法律、法規，使中國的政府預算制度得以不斷改進和完善。但是，中國的政府預算制度還存在需要許多問題需要進一步改革和完善，如(1)存在預算外收支和制度外收支；(2)政府預算的編制時間太短(通常只有3個月)；(3)中國政府預算的編制方式、方法缺乏科學性，相關職能部門的職責不分；(4)預算約束軟化等。

在財政體制上，1994年進行了分稅制改革財政體制，但由于中國目前的分稅制體制過渡色彩較濃，仍然存在許多問題，需要進一步完善，如(1)中央與地方的財政分配關系沒有上升到法律的高度，有待進一步規范；(2)政府間轉移支付制度不規范，中央對地方的稅收返還以基數法為基礎，基數的確定沒有較合理的客觀標準，地方爭取到中央轉移支付資金的多少不是以客觀因素為依據，而往往是中央與地方討價還價的結果，取決于地方政府的討價還價能力，透明度極差；(3)地方政府沒有稅收的立法權和稅率的調整權(稅收的立法權和稅率的調整權完全控制在中央政府手中)，并且地方政府沒有建立起本地區的主體稅種等。

在社會保障制度上，中國從1997年對社保制度進行了一系列的改革，但現行的社會保障制度還需完善，如(1)農村農民的社會保障還沒有全部實施；(2)基本養老保險制度的統籌層次低，至多是省級統籌，全國統籌更談不上；(3)社保基金的管理分散于社會保障局、機關事業保險中心、醫療保險中心、就業管理局和民政局等幾個部門；(4)社會保障的立法層次低、立法滯后，僅限于幾個有限的決定、通知。

2．經濟制度的不確定性。中國經濟制度的變革從1978年開始，經過放權讓利的改革，到中共十五大形成了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義初級階段的基本經濟制度。國家為保護、促進非公有制經濟發展，出臺了一系列有利于非公有制經濟發展的政策、法規。非公有制經濟的產值在國內生產總值中占的比例越來越高。但是，非公有制經濟對國家稅收的貢獻并未隨著發生相應程度的變化。

在國有企業制度上，從1978年開始，先后經歷了放權讓利、“利改稅”、“撥改貸”、承包經營責任制、建立現代企業制度和國有企業的戰略性改組等幾個階段。但目前國有企業的問題還很多，如(1)國有企業在使用銀行貸款問題上的逆向選擇行為；(2)在制度變革過程中，由于信息的不對稱性，會使企業的經營者利用自己的信息優勢產生一些敗德行為，從而損害作為國有企業所有者的國家的利益，如在公司制改造過程中，企業借公司制改造之名，逃廢銀行債務，形成銀行不良資產等；(3)在國有企業戰略調整過程中，國家對大型國有企業的救助、對一般中小型國有企業的安撫；國有企業經營管理不善使國有企業的虧損問題越來越嚴重；(4)國有企業的預算軟約束加重了企業經理的道德風險以及國有企業的激勵與約束不對稱等問題。

在國有銀行制度上，先后經歷了國有專業銀行制度，國有專業銀行的商業化以及國有商業銀行改革的深化階段。但現行國有商業銀行制度也存在很多缺陷，如(1)銀行產權的國有屬性，決定了銀行的財產所有權和其他各項權力都集中在國家和政府手中，銀行的金融行為由國家或政府安排；(2)銀行本身并不具有獨立的法人產權，無法真正根據市場需求決定信貸規模、結構、期限以及價格；(3)國有銀行的產權屬于全體公民所有，而不是歸其中的某一個人(或某些人)所有，實際上國有銀行沒有真正的所有者，其所有者處于“虛置”狀態；(4)國有商業銀行內部沒有與市場經濟相適應的激勵與約束機制；(5)在國有銀行內部，經理層擁有銀行資源的控制權(投票權、支配權和決策權)，但他們并不擁有剩余索取權(對銀行收益的索取權、分配權)等。

3．政治制度的不確定性。中國的政治制度從建國以來也進行了一系列的改革，但目前的政治制度仍存在很多不確定性：(1)政治市場中的不確定性。在中國地方政治市場經常發生黨政不分、以黨代政的問題，再加上個別地方政府為掩蓋機會主義和敗德行為而對信息進行有意的刪減和調整，導致信息不暢和失真，由此使地方人大在公共選擇中處于非主導地位，由于其得不到履行監督職能所需要的信息，也就不能對同級政府構成有效的監督和約束。同時存在上級政府通過單純經濟指標考核地方政府和通過直接左右地方政府的任免來約束地方政府經濟行為的簡單化傾向。地方政府出于自身效用最大化的考慮，往往也會擴大預算規模或大舉借債以興建“政績工程”、“形象工程”。(2)在政策供給市場上，存在某些地方政府官員的有限理性以及地方政府由于追求自身壟斷租金最大化而實施的政府機會主義行為。(3)在政策執行市場上，由于某些地方人大缺乏對同級地方政府的有效監督以及法制規范不健全，導致地方政府有極其強烈的存在越位沖動。

三、結論及政策建議

從前述理論和實踐分析，我們可以得出結論：任何一項制度都具有很大的不確定性。這種制度的不確定性是社會經濟生活面臨各種各樣風險的重要原因，特別是它會導致政府經濟活動結果與預期不一致、財政出現支付困難，進而使國民經濟有可能遭受損失，即國家面臨財政風險。因此，為避免財政風險對國民經濟造成更大的損失，必須采取措施，減少制度的不確定性，完善各項制度。具體可從以下8個方面進行制度創新。

1．財政收入制度創新。規范政府收入體系，使預算外和制度外收入盡可能地納入預算內管理；規范政府部門的減免稅行為；積極培植稅源，優化稅制結構；加強稅收征管，以減少偷漏稅事件的發生；進一步完善分稅制，提高中央財政收入占全國財政收入的比重，建立財政收入的增長機制，確保財政收入的穩定增長。

2．財政支出制度創新。科學合理地界定財政職能，構建公共財政框架；調整和優化財政支出結構，使財政支出結構適應經濟結構的變化；控制財政支出的增長速度，使其與財政收入的增長相適應；提高財政支出效益。

3．政府預算制度創新。預算外資金管理與預算內資金管理并軌，促進依法理財，解決財政運行中因“人治”而造成的風險；實施跨年制財政年度，使預算編制時間和全國人代會召開時間相一致；大力推行零基預算制度，提高財政資金的使用效益；完善預算法，改革預算執行過程的監督制度和財政違規追查制度；允許地方政府發行地方性公債。

4．財政管理體制創新。進一步轉變政府職能，明確政府的事權和支出范圍；重新調整稅收在中央和地方之間的劃分，建立健全地方稅收體系；建立科學合理的政府間轉移支付制度(用因素法代替基數法)；減少財政管理級次，加強縣(市、區)級財政統籌能力，以解決地方財政風險問題。

5．社會保障制度創新。擴大社會保障的覆蓋面，進一步把農民的社會保障問題納入到社會保障制度中來；提高社會保障的統籌層次，省級統籌實施一段時間等條件成熟時積極推進全國統籌；加強社會保障制度的立法建設；建立統一的社會保障管理機構，解決基金的分散管理問題；積極開拓多種社保基金保值增值渠道。

6．國有企業制度創新。真正按照現代企業制度的要求，對國有企業進行改革；扭轉國有企業預算軟約束的局面，強化其預算約束；建立多元化的風險分擔機制；加快國有經濟布局的調整。

7．國有商業銀行制度創新。加快國有商業銀行股份制改革步伐，完善商業銀行內部控制制度，建立多元化的風險約束機制和風險分擔機制，在商業銀行內部構建剝離和處理不良資產的常態機制，加強對國有商業銀行的金融監管。

8．政治制度創新。建立有效的人民代表大會監督制度；合理界定并轉變政府職能，減少政府官員的尋租機會；以契約形式規范中央與地方政府之間的財權與事權分配；在公共產品的供給上引入競爭機制，消除壟斷供給狀況并進行成本一收益分析。

[收稿日期]2006—11—30

[作者簡介]王貴民(1968—)，男，河南新鄭人，北京師范大學經濟與工商管理學院2004級博士生，研究方向為經濟學基礎理論及其應用；張天陣(1972—)，男，河南夏邑人，中共河南省委辦公廳工作人員，研究方向為社會主義經濟理論。

責任編輯，校對：艾 嵐

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。