成本倒逼：政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理新思路

摘要 從政府機(jī)構(gòu)節(jié)能的緊迫性出發(fā)，基于“企業(yè)化政府”理論和政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作存在的問題，分析了將“成本倒逼法”引入政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，論證“成本倒逼法”在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作中的實(shí)際應(yīng)用。

關(guān)鍵詞 成本倒逼法；政府機(jī)構(gòu)；節(jié)能

中圖分類號(hào) F014．35

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)01-0038-03

建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，是黨中央從我國國情出發(fā)而提出的一項(xiàng)重大決策。在節(jié)約型政府、節(jié)約型城市、節(jié)約型企業(yè)和節(jié)約型社區(qū)這四個(gè)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的主要切入點(diǎn)中，政府具有特殊的地位，能否真正建設(shè)節(jié)約型政府，決定了建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的成敗。我國各級(jí)政府機(jī)關(guān)能耗相對(duì)太大，從某種意義上說，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的不節(jié)能現(xiàn)狀是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的障礙之一。因此，建設(shè)節(jié)約型政府，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的關(guān)鍵。

建設(shè)節(jié)約型政府，首先要從政府機(jī)構(gòu)節(jié)能開始，我國各級(jí)政府機(jī)構(gòu)存在著能耗總量大、增長速度快、用能設(shè)備水平低、能源浪費(fèi)程度高的問題，節(jié)能、節(jié)水潛力很大。深入開展政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作，是加快建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的重要舉措，也是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、適應(yīng)其向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。2004年11月，政府機(jī)構(gòu)節(jié)能被正式列為我國改革開放以來第一個(gè)《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》的重點(diǎn)工程之一；2005年5月，國家發(fā)改委啟動(dòng)包括政府機(jī)構(gòu)節(jié)能在內(nèi)的十大重點(diǎn)節(jié)能工程；2006年2月，國家發(fā)改委、國管局、財(cái)政部、中直管理局、解放軍總后勤部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)節(jié)約資源工作的通知》，就今后五年內(nèi)政府機(jī)構(gòu)節(jié)約資源工作做出了明確要求。政府機(jī)構(gòu)能源消耗現(xiàn)狀和國家政策導(dǎo)向表明，政府機(jī)構(gòu)節(jié)能已經(jīng)成為建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的緊迫要求和任務(wù)。

1 “成本倒逼法”在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理中引入的理論依據(jù)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求的是效率，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廉潔、高效的政府。當(dāng)代新公共管理理論倡導(dǎo)以企業(yè)精神改革政府，營造“企業(yè)化政府”，其核心要義就在于將企業(yè)的講求效益機(jī)制和顧客導(dǎo)向機(jī)制引入政府管理之中，使政府以最低的行政成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的最大化。因此，“企業(yè)化政府”從根本上要求政府在行政管理中效仿企業(yè)進(jìn)行“成本—效益”分析和論證。這種“成本—效益”分析理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)包括政府機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)行成本分析，“成本倒逼法”作為企業(yè)控制成本的一種有效方法，是完全可以引入政府機(jī)構(gòu)的。首先，從管理的角度分析，行政管理與企業(yè)管理構(gòu)成了社會(huì)管理的基本內(nèi)容，具有管理的共性特征，所以諸如效率原理、成本原理、責(zé)任原理、科學(xué)原理等管理的基本原理既適用于企業(yè)管理，也適用于行政管理。其次，從組織運(yùn)行的角度來分析，企業(yè)過程是指企業(yè)獲取、占用一定的資源，生產(chǎn)銷售一定的產(chǎn)品以獲得最大利潤的過程，該過程中企業(yè)為了達(dá)到目的，必須遵循成本—效益分析等原則。而從某種意義上講，行政管理過程是政府占用一定的社會(huì)資源，進(jìn)行社會(huì)管理和提供社會(huì)服務(wù)，以滿足公眾的社會(huì)需求的過程，該過程中，政府也必須追求低成本、高效率，進(jìn)行成本核算，講究政府運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益^[1]。因此筆者以為，在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中引入企業(yè)控制成本的“成本倒逼法”，“倒逼”一下政府機(jī)構(gòu)能源消耗的最低成本，在一定程度上可以有效遏制政府機(jī)構(gòu)能源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的開展。

2 “成本倒逼法”在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理中引入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

2.1 政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理薄弱

政府要降低行政成本，首先必須從自身做起，從節(jié)約一度電、一滴水開始。由于觀念、制度、體制等因素的影響和阻礙，目前我國政府機(jī)構(gòu)在節(jié)能方面的工作存在和面臨著一些突出的問題，亟待解決。第一，政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理制度缺位。目前我國還沒有統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)能源消耗標(biāo)準(zhǔn)，沒有建立有效的能源體制報(bào)告制度，沒有節(jié)能考核獎(jiǎng)懲制度，公務(wù)人員沒有自覺的節(jié)能動(dòng)力。第二，政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理粗放，缺乏統(tǒng)一宏觀管理協(xié)調(diào)體制。目前整個(gè)政府節(jié)能工作基礎(chǔ)薄弱，沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，也沒有相應(yīng)的規(guī)劃和政策。第三，政府工作人員的節(jié)能意識(shí)淡漠、節(jié)能自覺性不強(qiáng)。許多單位存在“長明燈、長流水、夏天披毛衣、冬天穿襯衣”等現(xiàn)象，公務(wù)人員對(duì)浪費(fèi)能源現(xiàn)象視而不見。因此，總的來看，我國政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理還處在不自覺、粗放的管理狀態(tài)當(dāng)中，可操作性不強(qiáng)，節(jié)能工作缺乏相應(yīng)的推動(dòng)力^[2]。

孫 萍等：成本倒逼：政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理新思路中國人口·資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 政府機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力巨大

政府機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程當(dāng)中要消耗大量的經(jīng)濟(jì)資源，如建筑物、交通設(shè)施、辦公用品、水、電、汽油等等，因而政府機(jī)構(gòu)節(jié)能的領(lǐng)域廣泛，如建筑節(jié)能、辦公節(jié)能、節(jié)能采購等等。這些領(lǐng)域的能耗和開支是完全可以通過預(yù)算加以控制的，倘若本著控制成本、節(jié)約能源的宗旨建立政府機(jī)構(gòu)節(jié)能的指標(biāo)體系和財(cái)政預(yù)算制度，利用成本倒逼的方法科學(xué)計(jì)算出每一個(gè)項(xiàng)目支出的最低成本，并按照這個(gè)最低成本預(yù)算和劃撥開支，那么政府機(jī)構(gòu)的能耗節(jié)約將相當(dāng)可觀。以辦公室的電腦和打印機(jī)為例，我們作一個(gè)簡單的計(jì)算：電腦顯示器的待機(jī)功率為5W，打印機(jī)的待機(jī)功率一般也達(dá)到5W左右，下班后不關(guān)閉它們的電源開關(guān)，一晚上按待機(jī)10小時(shí)、造成待機(jī)耗電0.1kWh計(jì)算，一臺(tái)電腦全年將因此多耗電36.5kWh，按照國內(nèi)辦公設(shè)備保有量電腦1 600萬臺(tái)、打印機(jī)1 894萬臺(tái)測(cè)算，若及時(shí)關(guān)閉電源減少待機(jī)，則每年可節(jié)電12.775億kWh^[3]。如果在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)電費(fèi)預(yù)算的時(shí)候考慮到這一點(diǎn)，用成本倒逼的方法合理計(jì)算出每月或是每年能夠達(dá)到的最低耗電量，并根據(jù)這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)定額規(guī)定耗電量、給予相應(yīng)的財(cái)政劃撥，那么倒逼成本、節(jié)約能源的目的就有可能實(shí)現(xiàn)。

3 “成本倒逼法”在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理中的實(shí)際應(yīng)用3.1 用維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)最低能耗“倒逼”政府機(jī)構(gòu)的能耗成本目標(biāo)

首先要倒推核算出政府機(jī)構(gòu)能源消耗的成本目標(biāo)，建立政府機(jī)構(gòu)能源標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)體系，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系除了包括政府機(jī)構(gòu)的采暖、空調(diào)、照明系統(tǒng)、熱水、炊事、家用電器及其它動(dòng)力的能耗標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)包括政府機(jī)構(gòu)年平均用水量、用電量和用油量等標(biāo)準(zhǔn)（水、電、氣以政府機(jī)構(gòu)建筑使用面積為單位計(jì)算，油以公車數(shù)量為單位計(jì)算）。這些能耗標(biāo)準(zhǔn)要在進(jìn)行能耗統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，以能夠維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最低資源消耗量為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和老百姓的實(shí)際生活水平，通過科學(xué)合理的方法確定。也就是說，根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)“倒逼”出政府機(jī)構(gòu)能耗的最低成本，以這個(gè)最低成本為標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，通過制度化的渠道和手段制約政府機(jī)構(gòu)工作人員在日常工作當(dāng)中的能耗，從而達(dá)到節(jié)能的目的。

3.2 能耗成本目標(biāo)“倒逼”政府機(jī)構(gòu)工作人員的能耗行為

前面提到，政府機(jī)構(gòu)工作人員的節(jié)能意識(shí)比較薄弱，筆者以為，這其實(shí)是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)能源消耗嚴(yán)重浪費(fèi)的一個(gè)重要原因。究其根本癥結(jié)，關(guān)鍵在于政府機(jī)構(gòu)消耗能源由公家“埋單”，不需要個(gè)人掏腰包，多用或少用與自身經(jīng)濟(jì)利益無關(guān)，故而缺乏節(jié)約的“動(dòng)力”支持。加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)工作人員的節(jié)能意識(shí)固然必要，但僅僅靠觀念和意識(shí)來促進(jìn)節(jié)能是非常軟弱無力的，必須采取一定的強(qiáng)制措施加以保障。因此，在確立了政府機(jī)構(gòu)能耗的最低成本目標(biāo)后，要將這個(gè)目標(biāo)落實(shí)到具體的單位和個(gè)人，將節(jié)能納入單位日常管理和工作考核，也就是建立節(jié)能崗位責(zé)任制。具體來說，就是各單位根據(jù)自己的能耗目標(biāo)，從消耗能源的具體方面加以控制，比如明確規(guī)定電燈的照明時(shí)間、可以開放空調(diào)的氣溫和空調(diào)的冬夏極限溫度、公務(wù)車的月平均油耗、電腦等辦公自動(dòng)化設(shè)備的最長待機(jī)時(shí)間等等。同時(shí)，要成立由本單位人員輪流組合的專門小組，負(fù)責(zé)對(duì)本單位的節(jié)能情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查的結(jié)果要與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，對(duì)有明確責(zé)任人的違規(guī)行為，可以按一定比例扣除當(dāng)月獎(jiǎng)金，對(duì)責(zé)任人不明確的違規(guī)行為，則可按科室予以處罰。此外，還可以將各科室的節(jié)能效果與行政經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算掛鉤，視其節(jié)約的情況來決定部分行政辦公經(jīng)費(fèi)的撥付。

3.3 用嚴(yán)格的考核制度“倒逼”能耗成本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

成本管理如果沒有嚴(yán)格的考核作后盾，就不可能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，因而考核時(shí)首先要做到嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)考核，不留情面。政府考核節(jié)約能源要有一個(gè)科學(xué)的體制，要避免被考核單位用虛假數(shù)據(jù)來應(yīng)付考核。為此，要建立能源消耗統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度，能源報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括能源平衡狀況、主要耗能設(shè)備狀況、節(jié)能技改計(jì)劃完成情況和能源消耗情況，每半年和年度各報(bào)一次。節(jié)能考核機(jī)構(gòu)要依據(jù)已經(jīng)確立的能耗目標(biāo)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的能源消耗狀況和節(jié)能狀況定期進(jìn)行能源審計(jì)和嚴(yán)格考核。如果被考核單位的能耗在預(yù)定的成本目標(biāo)之內(nèi)，可以予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，比如將能耗經(jīng)費(fèi)節(jié)余的部分按一定比例提取資金，用于職工福利，其余部分結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用；如果被考核單位未能完成預(yù)定的成本目標(biāo)，則必須給予相應(yīng)的處罰。同時(shí)，為了提高政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的透明度，還應(yīng)當(dāng)將政府機(jī)構(gòu)的能耗和節(jié)能狀況向社會(huì)公眾、特別是新聞媒體公開，接受全社會(huì)的監(jiān)督。總之，只有將政府節(jié)能工作納入剛性規(guī)劃，獎(jiǎng)罰分明，才能取得良好的節(jié)能效果。

政府機(jī)構(gòu)節(jié)能是一項(xiàng)長期而且極具示范效應(yīng)的工作，在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理中引入“成本倒逼法”，其優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的。首先，用水用電一向不受任何約束的政府機(jī)構(gòu)自覺“倒逼”能耗成本的行為，能夠在全社會(huì)引起良好的社會(huì)反響，不但有利于政府自身形象，更有利于推動(dòng)全社會(huì)節(jié)能工作的開展；其次，“倒逼”的能耗成本可以為政府機(jī)構(gòu)的能源消耗提供量化的目標(biāo)和考核依據(jù)，使得政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能工作便于進(jìn)行有效的操作和管理；第三，“倒逼”的能耗成本能夠有力地“倒逼”政府機(jī)關(guān)工作人員的辦公能耗，提高政府機(jī)構(gòu)工作人員的節(jié)能積極性，從而大大節(jié)約政府機(jī)構(gòu)的能源消耗，降低政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。

（編輯：徐天祥）

參考文獻(xiàn)(References)

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Backflush Accounting: A New Way of the Governmental Energy Conservation Management

SUN Ping Lü Zhi-juan

（School of Humanities Law， Northeastern University， Shenyang Liaoning 110004，China）

Abstract With the worsening of the energy crisis， the government is forced to carry out series of measures to save energy. Basing on the theory of “enterprise government\"， and taking the existing problems into consideration， the author discussed the theoretical and the practical basis for introducing “backflush accounting\" into the energy Conservation management in government. Besides， the author also analyzed the concrete measures in detail for “backflush accounting\" in government.

Key words backflush accounting; government; energy conservation