城市地下管線危機(jī)

城市道路“開膛破肚”現(xiàn)象，不僅妨礙市民出行，停水、斷電、斷炊，中斷通訊、網(wǎng)絡(luò)和電視，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，而且因此造成爆炸、火災(zāi)、有毒氣體排放等，嚴(yán)重危害人民群眾的生命安全。然有關(guān)部門至今尚無對策！

管線事故每年損失450億

“城市道路開挖一米的費(fèi)用不低于1.4萬元。”江西省南昌市市政公用事業(yè)局設(shè)施處處長江東全對市政設(shè)施成本核算了然于胸，“但是，城市道路挖掘修復(fù)的費(fèi)用是根據(jù)不同路段、不同路面情況和不同配套設(shè)施的情況來分別計(jì)算的”。

按照《江西省城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，道路施工導(dǎo)致需要開挖損壞部分設(shè)施收費(fèi)是：瀝青路面每平米410元；普通人行道板每平米108元；路沿石每米96元；直徑500毫米以下的排水管每米1152元；單位排水管網(wǎng)接入城市管網(wǎng)直徑500毫米以下的每處8000元……

“如果主干道標(biāo)準(zhǔn)路段全部封閉開挖，帶有雨水井和單位排水管網(wǎng)的道路施工，每米需要的成本大約是2.8萬元；一般情況下，標(biāo)準(zhǔn)路段是半封閉開挖的，留一半交通通道，那么開挖一米城市道路需要的公用設(shè)施成本接近1.4萬元。也就是說，按低標(biāo)準(zhǔn)保守估計(jì)，城市道路每開挖1米，城市規(guī)劃額外的費(fèi)用就多了1.4萬元”。

根據(jù)《2005年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》， 2005年末，全國擁有城市道路24.7萬公里、道路面積39.2億平方米。在這24.7萬公里的城市道路中，如果有1％曾經(jīng)“開膛剖肚”，那么全國就有2470公里道路曾經(jīng)開挖，最直接的就是市政修補(bǔ)費(fèi)用開支增加3458萬元。

實(shí)際上，還有更多的耗費(fèi)是算不清的，包括施工污染、安全隱患、交通堵塞、汽車油耗、行人誤工誤時(shí)費(fèi)用以及由此產(chǎn)生的情緒煩躁引發(fā)的工作效率低下等等，簡直難以估量。

2006年上半年，南京市僅施工單位直接損壞的自來水管線就達(dá)178處，其中挖斷500毫米口徑以上的主干管就有18處。自來水管破漏之處，往往水如泉涌，搶修持續(xù)數(shù)小時(shí)，大量自來水白白流失。粗略統(tǒng)計(jì)，南京因此每年有300多萬方的水被浪費(fèi)，價(jià)值人民幣700多萬元。

國家建設(shè)部城市建設(shè)司水務(wù)處處長曹燕進(jìn)說：“發(fā)達(dá)國家的自來水漏水率大約在5％～6％之間，而我國規(guī)定不能超過12%，實(shí)際卻高達(dá)20％。2005年我國由于供水管網(wǎng)漏失率而損失的自來水接近100億立方米，已經(jīng)高于南水北調(diào)中線的輸水量。”

中國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)秘書長洪立波指出，“全國大約有70%的城市地下管線沒有基礎(chǔ)性城建檔案資料，地下管線家底不清的現(xiàn)狀普遍存在……據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國每年因施工而引發(fā)的管線事故所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50億元，間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元。”

推廣綜合管廊是大難題

“綜合管廊是解決地下管線問題的發(fā)展方向。”中國人民解放軍理工大學(xué)教授、地下空間中心主任陳志龍認(rèn)為，通過在地下空間建設(shè)綜合管廊，能夠把所有的地下管線集中到一個(gè)空間里面。這樣，不僅能夠提高地下管線的應(yīng)用效率，而且檢修方便。

但洪立波認(rèn)為，地下管廊投入巨大，建成后租金昂貴，入住率不理想，難以普遍推廣。

“國外一樣有翻挖馬路鋪設(shè)管道的時(shí)候！”面對巨大的經(jīng)濟(jì)損失，建設(shè)部城建司市政處處長劉賀明多少有些不服氣。他告訴《小康》，目前城市管道建設(shè)，第一是規(guī)劃問題，第二是經(jīng)濟(jì)問題。“目前，建設(shè)管溝（廊）的做法比較流行，但是，實(shí)際開展起來比較難辦，因?yàn)楣軠希ɡ龋┮淮涡酝顿Y太大，同時(shí)要把所有的管道集中一起安置，在法律上也沒有相應(yīng)的規(guī)定，所以，這個(gè)模式?jīng)]有確立起來。”

杭州城站廣場1058米地下管廊于1999年12月竣工建成，總造價(jià)為890萬元，另外需要設(shè)備共計(jì)600多萬元。而上海浦東新區(qū)1994年底建成的國內(nèi)第一條規(guī)模較大、距離較長的地下管廊，其費(fèi)用，包括設(shè)備在內(nèi)每米近1.6萬元。

在建中的北京中關(guān)村西區(qū)地下管廊項(xiàng)目實(shí)際建筑面積180萬平方米，其中地上建筑120萬平方米，地下60萬平方米，分為綜合環(huán)廊部分和空間開發(fā)部分。項(xiàng)目總投資約180億元人民幣，平均每平方米造價(jià)也高達(dá)1萬元。

此外，在具體操作中，盡管我國1997年就頒布了《地下空間管理規(guī)定》，可地下空間建設(shè)單位仍然不按定等深層施工，結(jié)果造成同城不同區(qū)域地下空間因深度不一，難以形成統(tǒng)一的地下交通網(wǎng)絡(luò)和市政管道系統(tǒng)。同時(shí)，由于各自為政，地下設(shè)施信息不共享，后開發(fā)的單位在施工時(shí)有可能遭遇既有的地下設(shè)施而放棄整個(gè)工程方案。對此，洪立波稱地下空間違規(guī)建筑為“地雷”。

蘇州工業(yè)園區(qū)的示范意義

難道中國的城市地下管道建設(shè)真的只有無可奈何？

洪立波對中國與新加坡聯(lián)合開發(fā)的蘇州工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)表示首肯：“蘇州模式是管線規(guī)劃完后，施工、竣工，動(dòng)態(tài)管理、資料管理都在管線所掌控，搞一條龍服務(wù)。”

工業(yè)園辦公室副主任姚文蕾告訴《小康》，園區(qū)開發(fā)之初，中新雙方就互派專家借鑒新加坡和國際先進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，共同編制完成了富有前瞻性和科學(xué)性的總體發(fā)展規(guī)劃，其中就包括地下管線的規(guī)劃。

工業(yè)園堅(jiān)持“先規(guī)劃后建設(shè)，先地下后地上”的開發(fā)建設(shè)原則，借鑒新加坡“需求未到，基礎(chǔ)設(shè)施先行”的做法，適度超前建設(shè)重要的基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過10年的開發(fā)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模。實(shí)現(xiàn)了道路、電力、電信、給水、污水、燃?xì)狻⒂晁⒐帷⒂芯€電視開通，中新合作區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施基本完備。

姚文蕾表示，園區(qū)的建設(shè)在具體的操作中，部分基礎(chǔ)設(shè)施如燃?xì)狻⒔o水、污水和供熱等采用政府指導(dǎo)、市場運(yùn)作的方式進(jìn)行。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有專業(yè)公司承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，根據(jù)招商和發(fā)展的需要，園區(qū)管委會(huì)制定每年的建設(shè)項(xiàng)目，由各專業(yè)公司按專業(yè)分解確定相應(yīng)的管網(wǎng)建設(shè)計(jì)劃，并自籌資金配合道路的建設(shè)同時(shí)進(jìn)行。各源廠（污水處理廠、自來水廠、供熱廠等）的建設(shè)也在政府的指導(dǎo)下提前安排，各專業(yè)公司適度超前建設(shè)，確保供應(yīng)。建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)督，資金調(diào)配也由各專業(yè)公司自行負(fù)責(zé)，建成后由各專業(yè)公司分別進(jìn)行管理。

市場運(yùn)作模式的建立，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，加強(qiáng)了專業(yè)公司的責(zé)任感，減少了建設(shè)與運(yùn)行管理之間的矛盾，避免了以前建設(shè)完成后移交管理模式產(chǎn)生的種種扯皮現(xiàn)象，極大地調(diào)動(dòng)了各專業(yè)公司的積極性。

為了減少專業(yè)公司管網(wǎng)的滲漏，提高管網(wǎng)的安全性，事先對給水、污水、燃?xì)夤芫W(wǎng)的管材進(jìn)行了篩選，提高了管材的質(zhì)量。同時(shí)不斷收集有關(guān)新材料資料，在一定范圍內(nèi)試用，成熟后再應(yīng)用于中心（管線管理所），以方便客戶。同時(shí)要求各專業(yè)公司深入一線，想用戶之所想，上門為用戶現(xiàn)場解決困難，盡可能為用戶提供連續(xù)不斷的服務(wù)。”

管線沉疴何時(shí)能解

可惜，在蘇州工業(yè)園區(qū)做好的事情，在全國普遍沒有做到位。

“管線管理應(yīng)該從部門管理中剝離，成立專門機(jī)構(gòu)加以管理。”在中國地下管線專家委員會(huì)副主任江貽芳看來，很大一部分原因在于目前國家對管線問題的重視程度依然不夠。

《小康》調(diào)查，關(guān)于管線建設(shè)與使用等有關(guān)問題，目前尚無相應(yīng)法規(guī)。管線的產(chǎn)權(quán)問題、投資主體問題、資金來源問題，誰來管理，是租用還是購買，按照什么標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建設(shè)部也探討了幾年。可是，討論的最終結(jié)果還是不了而了。

城市地下管線管理缺乏法律法規(guī)依據(jù)。由于現(xiàn)階段只有相關(guān)部委及地方政府制定的有關(guān)城市地下管線管理的政策規(guī)定，沒有法律效力，并且尚不完備，這就造成城市政府相關(guān)部門對地下管線管理方面的職責(zé)不明，沒有建立地下管線有效管理的社會(huì)機(jī)制。

與國外發(fā)達(dá)國家相比，我們在地下管線法規(guī)建設(shè)方面的差距尤為明顯。西歐國家在管道規(guī)劃、施工、共用管廊建設(shè)等方面都有著嚴(yán)格的法律規(guī)定。如德國、英國因管線維護(hù)更新而開挖道路，就有嚴(yán)格法律規(guī)定和審批手續(xù)，規(guī)定每次開挖不得超過25米或30米，且不得擾民。

事實(shí)上，早在2003年，國務(wù)院副總理曾培炎就兩次指示，責(zé)成建設(shè)部制訂《地下管線管理?xiàng)l例》，內(nèi)容包括規(guī)劃管理，測量管理，建設(shè)管理，使用管理，檔案管理。洪立波透露，目前很多城市企盼《條例》出臺(tái)，而廈門、石家莊、齊齊哈爾等市均出臺(tái)了地方管線管理規(guī)定。而建設(shè)部的《條例》要等全國人大批準(zhǔn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后才能出臺(tái)——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》包含建設(shè)地下管線的指導(dǎo)性意見。