以社會主義民主法制確立并保證農民權利

[摘要] 農民問題的本質是農民的權利。保障農民權利需從根本制度建設和法律建設入手，農民的土地權、農村合作經濟發展、村民民主自治制度、農民轉化為市民等“三農”問題中都貫穿了一個核心問題，即如何以民主法制體系構建保障農民的權利。只有在農民的公民權、民主權、土地占有權、勞動所有權、生產資料所有權等權利得到保障的法律制度體系中農民問題才能得以根本解決。

[關鍵詞] 農民權利；社會主義民主法制；土地權利關系；合作制；村民民主自治

[中圖分類號] D621 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-6470(2007)01-0037-08

農民問題的核心，是農民的權利。確立并保證農民作為社會主義中國的公民權利，是解決農民問題的關鍵。明確這一點，并著手進行切實的改革，那么，農業的工業化、農村的城市化也就有了前提，就能在社會主義指導下，隨著農民素質技能的提高，健康、有序、和諧地展開。

一、改革和完善中國土地權利關系，確立農民對土地的占有權

對中國土地制度及其權利關系的認識和規定，一直是比較模糊的，其關鍵在于未能認知土地占有權這個范疇。由此導致將中國的土地分為國家所有制和集體所有制兩部分，城市土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源（由法律規定屬于集體所有的除外），“都屬于國家所有，即全民所有”；農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，“屬于集體所有”，宅基地、自留地、自留山“也屬于集體所有”。國有土地的使用權可以承包給“單位或者個人”經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；農民集體所有土地的使用權，可以由本集體成員及以外單位或個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。此外，國家所有的土地可以將使用權有償或無償地用于建設用地，農民集體所有土地的使用權經政府批準，可以有償（土地補償費、安置補助費、附著物和青苗補助費）被政府征用，除國家機關和軍事用地、城市基礎設施和公益事業用地、國家重點扶持的基礎設施用地、法律行政法規規定的其他用地外，其他用地均要有償取得已被國家征用了的農民集體所有土地的使用權。

這樣的土地權利關系，存在如下問題：一、只有土地所有權和使用權兩層權利；二、“國家所有”與“全民所有”的差異及其權利主體不明確；三、“集體所有”土地實際的所有權并不歸農民集體，而是由國家掌控；四、沒有了集體經濟的土地集體所有制是不利于農村經濟發展的；五、農民承包集體所有土地的使用權不利于其個體生產經營，更不利于農業的工業化；六、國家補償征用農民集體土地再由政府有償轉讓土地使用權的差價懸殊，而且容易滋生腐敗。

為此，必須在從理論上重新界定中國的土地權利關系的前提下，對之進行改革，以明確農民對土地的權利和其他經濟權利，與其公民權和民主權相結合，成為農民參與商品經濟，改變生產方式和生活方式的依據。

作為實行社會主義制度的中國，其全部土地所有權既不能屬于作為公共權利行使機構的國家，也不能只屬于農民個人或其集體，而是屬于全體公民個人。土地并非人為產物，因此，不屬于某些人或團體。之所以土地的所有權歸某些私人或國家，不在土地的自然屬性，而在其社會屬性，在于掌控暴力、財富者利用自己的勢力對土地的強行控制。擁有土地所有權的奴隸主、封建領主和以皇帝名義的國家，以及資本化的土地所有權和土地所有權的資本化，都是如此。社會主義與以前各階級社會的本質區別，就在于將土地和主要生產資料的所有權從資本家和集權專制國家那里奪過來，交還全體公民。在社會主義制度下，全體公民都平等地擁有他所生存的國土上的全部土地所有權的一部分，就像對國有企業生產資料的所有權一樣。這種所有權是針對全部土地的，也是不可分割的，它只能通過對從所有權派生占有權，并控制行使占有權的機構來體現。中國現行法律將土地分為“國家所有”和“集體所有”兩部分，前者為城市土地和灘涂、荒地、森林等，后者為農村和城市郊區的土地。并規定國家所有即“全民所有”，為什么只有城市的土地和非農用地的灘涂等才是“全民所有”（即農民也有其所有權），而農村土地只能由特定村的村民“集體所有”？為什么只許農民擁有城市土地的所有權，而不許市民擁有農村土地的所有權？進一步說，為什么此村農只能擁有此村土地的所有權，而不能擁有彼村土地的所有權？

按照社會主義原則，自然形成的土地應屬于地球上全體人類，在國家存在的情況下，一國領土范圍內的土地，屬于該國全體公民所有。但這個所有權并不是將土地平均切分給每個公民，而是在保持并保證每個公民的所有權的基礎上，將其占有的權能集合起來，匯總于公共權力行使機構，由公共權利機構將占有權分配給企業和農民個人，再由擁有占有權的企業和個人行使其使用權。具體說，應通過改革，形成由四層權利構成的土地制度。

其一，中國的土地所有權歸全國公民個人平等擁有。這是中國的社會主義制度所決定的，社會主義公有制的權利基礎是所有權，而所有權的主體是公民或勞動者個人，而非作為公共權利行使機構的國家。不論勞動力，還是生產資料，以及土地，其所有權的主體都是個體的公民或勞動者，這也就是馬克思所說的“個人所有制”。土地所有權，包括占有、使用、處置、收益等各權能，其中，占有（含使用）的權能可以由所有權派生為相對獨立的權利，而為了控制和收回占有權及其再派生的使用權，所有權主體必須牢牢掌控處置的權能，并堅持和要求收益的權能。至于全體公民和勞動者對土地的所有權，并不是采取將全國土地按人口平均分配的方式體現，而是作為每個公民的一份權利，通過選舉和掌控行使由個人土地所有權派生并集合的公共占有權的機構，并以立法權、監督權等制約土地公共占有權的分配及其管理、收益，得以實現。至于土地的處置權能，必須由所有權主體以民主法制予以控制，而土地收益權，則可以依照所有權主體的意志，根據經濟發展的程度，采取用于公共福利或“分紅”等方式實現。

其二，全體公民個人的土地所有權中的占有權能派生并集合為公共占有權，并由民主選舉的公共權利機構行使。這個公共占有權要由全體公民（包括農民和市民）選舉的立法機構立法成立的行使機構，即國有資產[1]和資源占有委員會來行使。國有資產和資源占有委員會的負責人，也要由全體公民或人民代表大會選舉產生。土地的公共占有權，是社會主義公有制的土地權利關系中的關鍵環節，明確并規定土地的公共占有權，又是解決中國農民問題的必要環節。需要說明的是，行使土地公共占有權的國有資產和資源委員會與行使行政權的政府是有區別，并且是沒有隸屬關系的。對于土地，政府應負責行政方面的管理職責，如行政性的土地使用規劃、稅收等等，但不行使土地的公共占有權。

其三，國有資產和資源委員會將土地的公共占有權分配給國有企業或公共單位，以及從事農業生產的農民個人。這種分配包括無償和有償兩部分。無償部分，是指分配給公共權利機關、軍隊、事業單位的用地，因其不從事經營，而且是為公共利益服務的，因而其使用權是無償的。有償部分，是指分配給國有企業和農民的生產經營用地，其有償，是指按分得的土地面積和質量繳納土地占有費，由國有資產和資源占有委員會收取。至于私有企業和外資企業，因其所有權不屬全體公民，故不能占有土地，只能從國有資產和資源占有委員會租得土地使用權。而農民個人之所以可以分配土地占有權，則由于歷史原因及其生產特點所致，特別是土地改革時分配給農民實際的土地占有權。農民的農業合作社與其所辦工商合作企業用地，是從其個人占有權中派生的使用權，也不由國有資產和資源委員會另外再分配土地占有權。國有資產和資源占有委員會分配農民土地占有權，是土地占有權的再分配，是第二層占有權，因此要由第一層占有權統屬。其分配的原則，是在一個時點，按村（特殊情況也可以按鄉）的范圍，根據土地面積與質量，平均分配給該村（特殊情況的鄉）全體村民。以后再以每10年或15年為一期，對因人口變動（生、婚、死、遷）造成的變化進行個別調整。農民的土地占有權對于農民來說，是終身制，其死亡后應交回國有資產和資源占有委員會。而當某農民從各種渠道轉業并定居于城市，其土地占有權也要交回國有資產和資源占有委員會。

其四，農民分得的土地占有權包含使用權，農民可根據自己的意愿與需要、能力，進行個體生產經營，也可以將土地使用權從占有權中派生并集合，與勞動力所有權派生的占有權相結合，組成合作制經濟實體，從事農業或工商業（不脫離本地）生產經營。私有企業或外資企業，不能從國有資產和資源占有委員會分配土地占有權，其用地的使用權，在城市，可向國有資產和資源占有委員會申請，由該委員會按規劃并收取費用調撥租用；在農村，需先向國有資產和資源占有委員會申請，由該委員會按規劃協調擁有土地占有權的農民，再由企業與農民協商租用土地使用權的位置、面積、時間、租金和其他條件，簽訂合同，報國有資產和資源占有委員會批準，并在政府行政管理部門登記。對于所租土地面積較大，非一個農民所占有土地能滿足的，應與多人分別簽訂合同和辦理相關手續。

二、組建合作制——農民以勞動力所有權、土地占有權和生產資料所有權為依據的“自由聯合體”

農民合作制經濟實體是一個嚴格系統的權利體系，其成立與發展的根本，就在于以從法律上明確規定農民的公民權和民主權，改革土地制度并規定的農民對土地的占有權及其勞動力所有權、生產資料所有權為基礎，派生、集合農民的勞動力占有權、土地使用權、生產資料占有權，形成公共權利和相應的權利關系。

其一，農民個人的勞動力所有權及其占有權能派生并集合的公共占有權。

農民個人的勞動力所有權，是其公民權的體現。解散人民公社以后，農民個人的勞動力所有權實際上已經屬于農民自己，但在法律上并沒有明確規定，因此也不能得到應有的保證。農民的合作經濟實體的建立與發展，根本在于勞動力的集合與協作，為此，其主要權利是勞動力所有權而非土地占有權和生產資料的所有權，這是勞動者為主體的社會主義公有制的基本點，也是建立和發展合作制經濟實體的主要依據。從法律上明確農民個人的勞動力所有權，既為農民的合作制經濟實體確立權利基礎，也為以各種方式出賣勞動力使用權的農民提供法權保證。

在規定農民個人勞動力所有權時，要明確其占有、使用、處置、收益等權能，并規定在農民非個體生產經營條件下其占有（含使用）權能派生并聯合為公共占有權，進而共同支配其使用權的權利關系，以及農民個人單獨出賣其勞動力使用權的權利關系。前者針對農民聯合為合作制經濟實體和農民工成立工會共同與企業簽定出賣勞動力使用權合同，后者針對農民工單獨與企業發生雇傭關系。

農民的合作制經濟實體，首要的公共權利，就是參加合作制經濟實體的農民將其勞動力所有權派生的占有權聯合起來，構成公共的勞動力占有權。公共的勞動力占有權是勞動力所有權的占有權能的相對獨立體現，它是由各個單獨的勞動力所有權決定并派生的，作為勞動力所有權主體的農民自愿將其占有權能聯合起來構成公共占有權，因此也會隨其意愿而退出這種聯合。也就是說，農民在將其勞動力所有權的占有（含使用）權能派生并聯合起來的同時，依然保持著勞動力的處置權能和收益權能。勞動力的處置權能只是針對占有權能和使用權能的，不像生產資料或生活資料的所有權中處置權能不僅針對占有權能和使用權能，還包括對某物的所有權本身，勞動力的處置權能不包括對勞動力所有權的處置，勞動力所有權只屬于勞動者本人，不可以用任何方式轉讓和出賣。勞動力的收益權能是針對其使用權能的，但在合作制經濟實體中又要經過占有權能才能實現。

其二，農民對土地的占有權派生的使用權聯合為公共的使用權。

土地是農民組建從事農業的合作制經濟實體基本的特殊生產資料，在改革中國土地制度之后，農民從國有資產和資源占有委員會分得一小塊歸其占有的土地，這塊土地的占有權只是屬于農民個人的，不能因為其參加合作制經濟實體就屬于該實體。農民對土地的占有權并不因其加入合作制經濟實體而消失，他們所加入合作制經濟實體的，只是土地占有權能所包含的使用權能，使用權能由占有權能中派生出來并聯合為公共使用權。土地的公共使用權由合作制經濟實體統一行使，用于農業或本實體經營的其他產業。擁有土地占有權的農民如果要退出所參加的合作制經濟實體，可以收回其投入的土地使用權。因死亡或轉入城市就業而上交其土地占有權者，合作制經濟實體也要退回其投入的土地使用權。

其三，農民對生產資料的所有權派生的占有權能聯合為公共占有權。

農村集體制的錯誤之一，就是將農民個人對生產資料的所有權收歸集體，從而使農民失去了對“集體所有”的生產資料的掌控和監督。合作制經濟實體以明確并保證農民對生產資料的個人所有權為前提，由作為生產資料所有權主體的農民自主決定將其占有（含使用）權能派生并聯合，構成公共的占有權。農民參加合作制經濟實體的生產資料占有權，可以用實物和貨幣兩種形式投入，但實物也要折合為貨幣，以貨幣統一計算投入量。至于剛組建合作制經濟實體時每個農民投入以貨幣計算的生產資料占有權的數額，應根據各地具體情況，經協商確定。可以采取參加者平均的方式，也可以有所差別，借用股票的形式加以確定。后一種方式在開始時有利于合作制經濟實體的生產經營，但參加者投入的差距不要過大，對于那些有大額生產資料或貨幣的參加者，可用借款方式集資。農民投入生產資料股份較多的部分，應視合作制經濟實體的發展，分期退還股本，以保持本合作制經濟實體在權利關系上的平等。

農民作為生產資料所有權主體，在將其占有權能派生并聯合為公共占有權之后，依然保持對這部分生產資料的處置和收益權能。處置權能的作用，主要體現在要退出該合作制經濟實體時，所有權主體可以將其原投入及其增殖部分以貨幣形式收回，以及對該合作經濟實體總體性投資或經營方面的掌控和監督上。收益權能則體現于該合作制經濟實體的總體收益的分配上，可因各實體的具體情況，采取按股分紅或用于公共性福利、社會保險等方式，而經濟實體的積累也應體現于生產資料所有權的收益權能上。

其四，合作制經濟實體集合了參加者的勞動力占有權、土地使用權、生產資料占有權，形成總體性的公共權利。

合作制經濟實體的優勢，就體現于此。中國農民所組建的合作制經濟實體規模雖然不可能很大，但其聯合起來的公共權利所占有和支配使用的勞動力、土地和生產資料的總量要遠大于個體農戶，因而也就可以逐步采用工業技術，購置工業化新農具進行協作生產，同時還可以因地制宜搞相應的工業、服務業企業。進而逐漸積累，擴大再生產和經營。

由農民投入于合作制經濟實體而形成的勞動力公共占有權、土地公共使用權、生產資料公共占有權，都具有相對穩定的獨立性，即使某個參加者要退出，也要按農時或年度，并提前申請，因此合作制經濟實體可以根據其公共權利所掌控和支配的勞動力、土地、生產資料制定長期和年度性的生產經營規劃。對于這些公共權利，應在法律上做出明確規定，并予以法制保證，防止其失控、流失和使用不當。

其五，由參加合作制經濟實體的公共權利派生的經營權。

合作制經濟實體公共權利還要派生為經營權，才能進行生產和經營。經營權是一個總合性權利，它是勞動力、土地、生產資料使用權的總合，由經營者支配這些使用權，來規劃、支配、指揮本合作制經濟實體的生產經營，對生產經營各個環節的勞動力、生產資料的投入和土地的使用進行動態的管理。一個合作制經濟實體的經營權，在總體上應是統一的，由一個人負責行使，進而，可根據各經濟實體的具體情況，建立經營管理的系統，有機地行使經營權，努力達到優良效益。

其六，由全體參加者民主選舉本合作制經濟實體公共權利管理委員會和監察委員會，由該委員會選聘經營權行使者。

農民合作制經濟實體的公共權利，來源于參加者個人的權利，參加者的勞動力所有權、土地占有權、生產資料所有權是根本權利，公共權利是由此派生并受參加者掌控的。為此，行使公共權利的機構是管理委員會，其職責類似股份制企業的董事會。不同的是，股份制企業是按股份來選舉董事，而合作制經濟實體則是由參加者每人一票（不論其投入生產資料多少）選舉管理委員會委員（包括其主任委員）。管理委員會由委員若干，其中有主任委員一人，副主任委員一至三人構成，由全體參加者選舉產生，從總體上行使本實體的勞動力占有權、土地使用權、生產資料占有權，并制訂本實體長期和年度生產經營規劃，制訂經營管理規則，經全體參加者大會通過后由該委員會負責實行。對公共權利的行使，要有與管理委員會平列的監察委員會，其委員、主任委員、副主任委員（比管理委員會人數要少）也要經全體參加者大會選舉產生，其職責主要是監督、檢查管理委員會工作及其成員的行為，以及對經營權行使者的監督。兩個委員會成員本由本實體內產生，原則上都不脫產。

管理委員會選聘（簽訂合同）本經濟實體的經營權行使者，其職責類似企業的經營，由他全面負責本經濟實體的生產經營，即依照本實體長期和年度規劃，遵循本實體經營管理規則，提出具體的生產經營計劃和細則，經管理委員會批準后實施。經營權行使者根據本實體規模和經營管理需要，任命其助手和各層管理人員，具體指揮、協調、處理本實體的生產經營活動。經營權的行使者一般要從本實體成員中選聘，特殊情況也可從外部聘任。其任期以5年為宜，可以續聘，對不稱職或瀆職、謀私者，經監察委員會提出處理意見，管理委員會依此意見解除其聘任，情節嚴重者應交法辦。管理委員會對經營權行使者能完滿履行其職責者，要依合同兌現報酬，績效優秀者，則應獎勵。

其七，全體參加者有在本實體參加勞動，服從經營權行使者安排、指揮的義務。

在合作制經濟實體中，參加該實體的農民，有兩重身份，一是所（占）有權的主體，二是勞動力的載體。前者使之有權選舉管理委員會和監察委員會，并由管理委員會選聘經營權行使者，監察委員會監督經營權行使者；后者則要求參加者有在生產經營過程中認真、充分地發揮其勞動力，并服從經營權行使者的安排、指揮的義務。

其八，合作制經濟實體的全體參加者有按所付出勞動的質和量領取報酬的權利。

合作制是社會主義公有制的基本形式，與資本雇傭勞動制不同，合作制中勞動者不是出賣其勞動力使用權，而是將勞動力所有權派生的占有權聯合起來，共同支配其勞動力使用權，因此，勞動者的生活資料不是由交換（出賣勞動力使用權）而取得，而是在自主聯合中確立按勞分配原則，從分配中獲取。農民合作制經濟實體的權利關系決定了它必然實行馬克思所提的“按勞分配”原則，但要根據具體情況，規定明確的細則。其要點，一是要將勞動力的質進行等級劃分，不能像人民公社那樣搞平均主義；二是以勞動時間為衡量勞動量的標準，或日或小時為計量單位；三是強化用工計劃和管理；四是適度實行計件工資制。農民合作制經濟實體的按勞分配，要隨其發展不斷地加以調整，以保證參加者按勞動分配生活資料的權利充分實現。

其九，全體參加者對本合作制經濟實體經營管理的建議、監督、批評權。

這是作為合作制經濟實體參加者的農民從其勞動力的所有權、土地占有權、生產資料所有權派生的綜合性權利。合作制經濟實體是參加者的生存之所，也是發展之本，他們一方面要以民主權選舉管理委員會和監察委員會，用民主的機制表達自己的意愿，另一方面又要對具體的經營管理提出建議、批評和監督。這包括對管理委員會制訂的規劃和規則的審議，以及對生產經營過程中出現問題的及時建議和批評，同時又要從各自角度對管理委員會、監察委員會及經營權行使者進行監督，對發現的問題，應依照章程反映和處理。管理委員會、監察委員會成員及經營權行使者都有義務聽取批評、建議，接受監督，以保證本經濟實體正常運行和發展。

三、改革完善村民民主自治制度

農民或村民的自治是進入近現代社會以來，廢除舊的集權專制后所采取的農村政治、社會組織形式。在舊中國，農民的自治與保甲制度相結合，是官僚統治農村的方式。現時期中國的村民自治制度，在形式上與解放前相差不多，關鍵在于民主。如果不實行民主，或民主不充分，勢必成為行政集權體制的工具，其弊端相當明顯。

首先，堅持社會主義原則，明確村民自治的民主性，強化村民的民主權利，以法制保證民主選舉、監督等程序。

應在充分認識村民自治制度的現實和歷史意義的同時，明確而充分地向各級黨政機構貫徹社會主義民主法制，批判和克服其行政集權體制的弊端，尊重并引導農民的自主意識，為村民自治提供必要條件和服務，絕對不能以“長官意志”干涉、主導村民委員會的選舉及其工作。與之相應，要通過立法進一步完善村民自治制度，由立法機構和各種媒體廣泛宣傳村民自治制度的性質和意義，在確立農民自主意識的基礎上切實地行使其民主權利，由自主而自治。各級執法和司法機構，特別是縣級執法和司法機構，應密切關注并監督村民委員會的選舉及村民自治的全過程，對違背規則和法律的行為予以糾正或懲處。由此而使社會主義民主法制貫徹于村民自治制度之中。

第二，從法律上進一步明確農民是村民自治的主體，具體規定農民在村民民主自治中的權利，完善村民委員會選舉及其工作程序，公共事務和公益事業的辦理與經費籌集使用等。

現行《中華人民共和國村民委員會組織法》是1998年11月4日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的，在實行過程中，逐步顯露出一些不足。而且，村民民主自治并非只是組織村民委員會，其內涵和外延都要大于組織村民委員會，也大于村民委員會的工作范圍。因此，只此一項法律還是不夠的，應頒布《村民民主自治法》以取代《村民委員會組織法》，對農民在村民民主自治中的權利和義務，村民民主自治的內容和形式，村民委員會的選舉和組織、職責、工作程序，村公共事務和公共事業的辦理與經費籌集、使用等等，都要有明確規定。村民民主自治不同于村民自治，要在法律上明確“村民民主自治”制度，進而，在條文中對村民的民主權利進行具體明確規定，或許短期內這些規定不見得都能實現，但畢竟為村民掌握和運用其權利提供了依據。民主與自治是統一的，在民主的前提下，農民運用自己的權利來處理與自己利益密切相關的公共事務和公益事業，這是現代社會生活的必要內容。為此，應選舉自己利益和意志的代表者來行使公共權利。村民委員會的權利，來自每個村民作為公民的民主權，是其民主權以選舉權派生的公共權利。村民的民主權不僅包括選舉和被選舉權，還包括言論、批評、監督等權利，這些權利都要作用于本村的公共權利及其行使過程。而這個過程也就是村民作為本村成員的全部公共活動和利益之所在。

第三，明確并規范執政黨組織及其成員在村民民主自治中的地位和作用。

現代的政黨，是公民民主權利中結社權的體現。中國共產黨的執政地位，是其黨組織領導其參加者和擁護者長期努力奮斗取得的。只有在中國的社會變革中保持先進的思想和路線，并約束和要求其參加者在社會進步中起帶頭作用，才能取得其在民眾中的信任和支持。中國共產黨的參加者，只是將其結社權集合起來，他們并不比其他公民多絲毫特權，卻因中國共產黨的歷史任務，而增加了帶領民眾進步的義務。村民民主自治，是與合作制經濟實體相統一的當前中國農民發展進步的大趨勢。中國共產黨作為社會主義政黨，理所當然地應成為這一歷史大變革的前驅，就像它在新民主主義革命及其土地改革中所做的那樣。不僅作為執政黨要在路線、政策上提供必要的導引，更要指揮其基層組織與黨員在實際中發揮模范作用。

村民民主自治，是包括農村的共產黨參加者在內全體村民公民權和民主權的體現與作用。中國共產黨的基層組織，即各村的支部（或總支），要依照黨的路線、政策，并宣傳黨的路線、政策，依法促進村民民主自治的建設與發展。并動員和指導其成員積極發揮他們的公民權和民主權，參與村民民主自治的進程，其中優秀者，要爭取在民主選舉中成為村民委員會成員，代表村民行使其公共權利。

第四，正確對待和處理家族勢力在村民民主自治過程中的作用。

家族勢力在中國農村的存在，是歷史延續的結果，其作用在不同地區也有所不同。當前家族勢力在農村的存在，大體有這樣幾種情況：一、某家族世代居住某村，占人口的大多數，外姓人口很少，故在這類村莊實行村民民主自治，與“家族民主自治”相似，關鍵在于打破其血緣傳統意識，強化民主觀念，以法制實行真正的民主自治；二、同村有二至三個大家族，且都爭奪村民委員會控制權，這是近年家族勢力干擾村民自治最突出，矛盾也最尖銳的類型，對此，應強化民主意識，加重法制觀念，必要時可依法對干擾、破壞選舉和村務者予以教育和處理；三、同村有多姓，惟一兩個家族勢力稍大，但達不到控制選舉，操縱村務的程度，但在村民自治中不時會起一定干擾作用，對此，應加強民主法制教育，逐步削弱這些家族勢力。

村民民主自治制度的實行，是中國社會變革的一項基礎性事業，它與農民合作制經濟實體相配合，作為中國農民現代化的兩翼，帶動中國農民進入社會主義商品經濟和公民社會。

四、進城農民轉化為市民的權利及其在農村各種權利的處置

農民進城轉化為市民，是其公民權的表現，但這種轉化不是無條件的，特別是在現階段，更要從法律上規范這種轉化，以避免盲目流動所引發的大規模社會問題。為此，應從法律上規定：

第一，農民轉化為市民，既是其權利，又要承擔相應的義務，并要具備職業和生活的基本條件。這里所說的義務，是相對于農民所要轉化的城市而言的。作為市民，都享受著其所居住城市的公共設施和相應的社會保障，這些都應是市民以其勞動創造的，是他們勞動的剩余部分的社會體現。農民轉化為市民，必須在轉化前就已在該城市從事相對穩定職業，即以其勞動的剩余部分為該城市的公共設施和社會保障做出了必要貢獻，這可以用在本城就業的年限（如3－8年）及其技能水平和貢獻綜合界定。同時要衡量其在本城繼續就業和生活的條件。

農民轉化為市民，是權利的變化，這是以農民素質技能和職業的轉化為依據的。也就是說，農民必須有在城市就業的內在條件，才能轉化為市民。這包括：一、在某一城市長期而穩定就業的農民工，他們已具備所從事職業的必要技能和身體、文化精神等素質，而且就業前景明確；二、在某一城市長期從事個體商業經營，并有穩定收入，且有經營前途者；三、在城市投資工業和服務業企業，且其企業已正常生產經營者；四、在私有企業從事經營管理，且職業穩定者。以上四部分農民，實際上都已經是城市中的長期就業和居住者，并以其勞動、經營、投資為該城市財政作出了必要貢獻，而且具備了轉化為市民的必要條件。他們及其家屬，只要提出申請，就應批準其轉化為市民。對于上述條件，要以法律形式規定。

第二，各城市應根據自身現狀和發展規劃，為農民轉化為市民提供必要條件。農民轉化為市民，要有必要的物質和社會條件支撐，其中，主要條件，即其作為市民的物質生活條件要由農民自己創造和準備，城市則應提供相應的社會條件，這包括：一、農民轉化為市民后的居住條件，這當然不是為他們提供免費住房，而是在房地產業的規劃上包括對他們買房或租房的規劃，特別是“經濟適用房”和“廉租房”；二、提供轉化為市民的農民子女的入學條件，農民轉化為市民后，其子女的受教育權必須保證，并按規定入學，政府應在師資、教學設施、教育資金等各方面統籌解決；三、提供轉化后新市民享受城市中各種公共設施和社會保障的條件，為此，政府應在預算中做出相應規劃和支出；四、城市的街道居委會等社會組織，要歡迎新轉化的市民，給以必要的照顧，原市民亦應歡迎新市民，并提供幫助。

第三，農民轉化為市民，要向政府有關部門提出申請，如實填報本人及家庭情況，并要有其所就業單位的證明或工商、稅務部門的證明，由政府部門核實后批準，戶籍管理機關登記其戶口，并發給各種證件。這些形式上的程序是必要的，是法制的要求和表現。但這些程序絕不是排斥農民轉化為市民的關卡，只要申請轉化為市民的農民條件符合法律規定，政府各機關就應批準轉化并辦理相關手續。對于那些刁難、推拖農民轉化為市民申請，遲遲不予批準或辦理相關手續的機關及其工作人員，申請人有權依法訴諸法律，由執法權和司法權行使機構予以解決；對于那些在審批和辦理農民轉化為市民手續過程中，以卡、拖為手段，謀取私利者，應予以法制處分。社會輿論和媒體要強化對這種轉化過程的監督，以保證轉化的公開性和公正性。

第四，改革、發展教育和培訓，提高農民及其子女的素質技能，為農民轉化為市民創造必要的內在條件。農民轉化為市民，并不簡單地是轉戶口、進城經營和居住，其主要內容是素質技能的改造與提高。當務之急，就是擴大高、中級職業技術教育，既可以恢復原有已解散的學校，也可以將莫名其妙升為本科的高職技術學校或其相關專業改回，或在本科工農科類大學增設專科技術教育專業，再就是新辦一些技術學校。至于這類學校的經費，在國家投入的同時，可向需用技術人才的企業，特別是私有企業和外資企業收取培養費。強化職業技術學校教育，其中主要對象應面對農民子弟，為他們進城轉化為市民提供必要的技能教育。為此，這類學校應盡量不收學費，或收少量學費，以使農民子弟上得起，同時帶動農村的義務教育。政府必須承擔起對農民工和城里青年職業培訓的職責，其資金來源一是財政的專項支出，二是對需要雇傭工人的企業收取培訓費用。對于參加培訓者，只能收少量費用，甚至免費。再就是強制性地要求企業對所雇傭的職工進行培訓，而企業自身也要認識到培訓的重要性，加強崗前和提高性培訓，以提高職工技能來提升企業的品級，增加效益，使企業持續發展。

以上四點，是實現農民轉化為市民應有的必要條件，也是國家應盡的義務。當然，不可能要求國家一下子就準備好這些條件，也不可能說明天就將一億多進城農民工都轉化為市民，還應漸進有序，逐步地進行這種轉化。與此同時，還要處理好轉化為市民后農民在農村的各項權利。

一、作為農民從國家分配的土地占有權，在其轉化為市民時，應交回國有資產和資源占有委員會，由該委員會重新分配。在轉化為市民的農民交回土地占有權時，國有資產和資源占有委員會應將在占有土地上的基本建設投入折價退給本人。

二、結束作為農民時在村民民主自治中的各項權利，不再享受村民的公共福利等。

三、其在農村的房屋和宅基地的處置，房屋是個人生活資料，可由其本人出賣；宅基地的占有權則應退回國有資產和資源占有委員會，其房屋一時賣不出去者，也可設定一定年限，由房主出租，而宅基地的使用權應向國有資產和資源占有委員會交租金。

四、參加農民合作制經濟實體的農民轉為市民時，其土地占有權也應交給國有資產和資源管理委員會，由該委員會統一分配，或在一定時期將使用權租給合作制經濟實體。而轉為市民的農民在合作制實體中投入的生產資料，由該經濟實體退回本人，或在結算清楚后以借款方式定期歸還。對合作制經濟實體中的集資或借款等，都要結算清楚，并一次性或分期歸還。

五、鑒于當前仍實行家庭聯產承包責任制，在土地制度未改革的情況下，農民進城轉為市民，其對土地的權利，是承包的使用權，這個權利應交還村集體。房屋可以出賣，房基地的使用權，應交還村集體，暫時賣不出去者，應向村集體交一定租金。村民權利和在其集體經濟中的權利，可參照上面二、四條處理。

六、對于在本鄉、村開辦工業和服務業企業，或在本鄉、村企業長期就業，以及長期從事個體工商業的農民，其主要生活來源已不是農業，但家庭仍在本村居住，他們在農村的權利應區別對待：（一）土地占有權，如本人及家庭無力從事耕種，或其收入水平已數倍于本村農民，就不應分配或分配后再由國有資產和資源管理委員會收回，但其又轉業從事農業時，則應重新分配；（二）村民民主自治的權利應保留；（三）房屋所有權和宅基地的占有權也要保留，以保證其在農村的生活。

七、從其他渠道轉為市民者，如上大學后在城市就業，參軍后轉業于城市等，其本人的土地占有權亦應由國有資產和資源占有委員會收回，其他權利如上述二、三、四條處理。

農民轉化為市民，是一個重大轉變，其間會有各種權利和利益的問題，總的原則應是結束其作為農民的各項權利，確立其作為市民的各項權利。在處理的過程中，要具體分析，考慮到每人每家的實際情況，妥善處理。

參考文獻：

[1]關于國有資產的公共占有權，請參見劉永佶.中國經濟矛盾論（中國經濟出版社），2004.

作者單位：中央民族大學經濟學院