縱向財政轉移支付制度的博弈分析

[摘要] 財政轉移支付制度是在分稅制的基礎上實行的一種財政調節制度，是協調中央和地方財政關系、強化中央政府宏觀調控能力的重要手段。本文運用博弈論的思想，分析了縱向財政轉移支付制度下中央政府與地方政府的戰略選擇，并針對我國現行財政轉移支付制度存在的問題，提出了如何改革和完善的建議。

[關鍵詞] 縱向財政轉移支付制度；博弈；納什均衡

[中圖分類號] F812 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-6470(2007)01-0103-05

一、引言

財政轉移支付制度[1]是政府之間財政收入的無償轉移，有狹義和廣義之分，前者是指只涉及上級政府和下級政府的財政轉移支付，即縱向財政轉移支付；而后者不僅包括縱向財政轉移支付，它還包括同級政府之間、下級對上級以及國際間資金的無償轉移等，即包含了縱向和橫向財政轉移支付，本文所討論的財政轉移支付主要是指縱向財政轉移支付。財政轉移支付制度的存在與諸多因素有關，而縱向財政失衡問題[2]的存在，是其存在的決定性因素。事實上，以財政均等化[3]為目標的轉移支付，是緩解地區間財政能力差異、保證落后地區的公共服務基本水準的最重要手段，而且，有效的財政轉移支付制度在很大程度上可以增加地方政府努力增加自有財政收入的積極性，提高資金的利用率。可見，政府間的轉移支付對整個財政體制的運行效率和公平的實現都有著重要影響。

財政轉移支付制度是在分稅制的基礎上實行的一種財政調節制度，是協調中央和地方財政關系、強化中央政府宏觀調控能力的重要手段。我國現行的財政轉移支付辦法主要由基數法來確定，中央根據分稅制集中的絕大部分收入仍按照各自的基數返還給地方，這保證了每個地區的既得利益，但中央政府卻只能依靠有限的收入增量來考慮地區之間的平衡，難以實現財政均等化和公平的政策目標。財政轉移支付的總量是一定的，地方政府之間必然互相競爭，爭取使本省或地區獲得的轉移支付最大。若中央以財政缺口作為劃撥轉移支付的依據，地方政府就可能不努力增加自有財政收入，甚至故意制造較大的財政缺口，以求得到較多的轉移支付。由于我國轉移支付總量占GDP的比例還很少，各地區發展極度不平衡的具體國情致使我國的中央政府不可能彌補所有地方政府的財政缺口，長期以來形成的是“僧多粥少”的局面。因此，中央政府必須使有限的資金合理地在地區之間分配，實現財政調節的公平與效率。

本文運用博弈論的思想，分析了縱向財政轉移支付制度下中央與地方的博弈關系，解釋了由于我國現行財政轉移支付制度在制度設計方面存在的缺陷，使得地方政府在與中央政府的博弈過程中過分追求地區利益最大化，影響了財政均等化目標和中央政策目標的實現，并提出了如何完善我國財政轉移支付制度的一些建議。

二、縱向財政轉移支付制度下中央政府與地方政府的博弈分析

博弈論是研究決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題的。博弈的條件是競爭雙方地位對等、利益目標存在差異，在我國財政體制的改革過程中，地方政府充當著中央政府和非政府主體溝通的中介和橋梁，逐步具備了與中央討價還價的能力，成為獨立的利益主體。地方政府一方面代理中央政府對轄區經濟實行宏觀管理和調控，另一方面代表本地區的企業等非政府主體爭取中央政府的支持，以實現本地區經濟利益最大化。而中央政府與地方政府的目標之間既存在一致性，又存在差異性，當雙方的利益目標不一致時，就存在博弈的可能，地方政府會針對中央的政策，從本地區經濟利益出發，有較強的動力與中央討價還價以爭取盡可能多的財政轉移支付，做出相應的戰略選擇。下面我們首先分析中央政府面對一個地方政府的情形。

1．中央政府面對一個地方政府的博弈

首先從最簡單的情形開始分析，假設中央政府只面對一個地方政府（若所有地方政府是無差異的，則也符合這個假定），博弈的參與人是中央政府與地方政府，中央與地方符合理性人假設，兩者之間是不完全信息靜態博弈。地方政府有兩個戰略：努力增加自有財政收入[4]和不努力增加自有財政收入（以下簡稱“努力”和“不努力”）；中央政府也有兩個戰略：給予轉移支付和不給予轉移支付（以下簡稱“給予”和“不給予”)。中央給予的前提是后者努力增加自有財政收入，否則，不給予；而地方只有在得不到轉移支付時才會努力增加自有財政收入。表1給出了這個博弈的支付矩陣。

由于信息不對稱的存在，中央政府并不清楚地方政府的類型，設中央政府以a的概率選擇給予轉移支付，以1-a的概率選擇不給予；地方政府以b的概率選擇努力，以1-b的概率選擇不努力。那么，中央政府的期望效用函數為：

U1＝a[3b+(-1)(1-b)]+(1-a)[(-b)+0(1-b)]

=a(4b-1)-(1-a)b

=a(5b-1)-b

對上述效用函數求微分，得到中央政府最優化的一階條件為：

dU1/da=5b-1=0

因此，b*=0.2

也就是說，地方政府以0.2的概率選擇努力增加自有財政收入，以0.8的概率選擇不努力增加自有財政收入，這樣我們就得出了地方政府的戰略選擇。就是說，如果b＜0.2，中央選擇不給予轉移支付，如果b＞0.2，中央政府將選擇給予轉移支付。只有當b=0.2，中央政府才會選擇混合戰略（a≠0，1）或任何純戰略。

為了求出中央政府的均衡戰略，我們需要求解地方政府的最優化問題，地方政府的期望效用函數為：

U2＝b[2a+1(1-a)]+(1-b)[3a+0(1-a)]

=b(a+1)-3(1-b)a

=(-b)(2a-1)+3a

最優化一階條件為：

dU2/db=-(2a-1)=0

因此，a*=0.5

這就意味著，如果a＜0.5，地方政府的最優戰略為努力增加自有財政收入；如果a＞0.5，地方政府的最優戰略是不努力增加自有財政收入；只有當a=0.5時，地方政府才會選擇混合戰略（b≠0，1）或任何純戰略。

此博弈中，a*=0.5，b*=0.2，是唯一的納什均衡。就是說，在均衡情況下，中央政府以0.5的概率選擇給予轉移支付，以0.5的概率選擇不給予；地方政府以0.2的概率選擇努力增加自有財政收入，以0.8的概率選擇不努力。如果地方政府是無差異的，中央的轉移支付總額是一定的，若把努力程度作為轉移支付的重要依據，把轉移支付給予其中的一個地方政府，則該政府就會取得較多的經濟資源，經濟發展獲得有利形勢，進入良性循環，這是一種不錯的激勵機制。而若主要根據財政缺口來進行轉移支付，就可能導致地方政府不努力增加自有財政收入，最終影響地方政府增加自有財政收入的積極性。

2．中央政府面臨兩個差異地方政府的情形

現實經濟生活中，地方政府之間是存在差異的，因此，假定中央面臨兩個不同的地方政府，首先討論地方政府之間爭取中央轉移支付的博弈，其次討論中央采取的相應對策。

（1）兩個地方政府之間爭取中央財政轉移支付的博弈分析

假設地方政府1和2是博弈中的兩個參與人，符合理性人假設。每個地方政府都有努力和不努力兩種戰略，中央的轉移支付總量是一定的，設為Y，地方政府在設法增加財政收入時需要付出成本，努力時付出成本為c1，為簡化分析，不努力時付出成本設為0。假設兩個地方政府財力條件相同，那么努力程度相同時獲得的轉移支付額也相同，付出的成本也相同。中國目前主要根據財政缺口進行轉移支付，若兩個地方政府財力條件相同，當一個地方政府努力增加財政收入而另一方不努力時，不努力的地方政府財政缺口較大，得到的財政轉移支付額也較大，而努力方得到的轉移支付額卻反而小。表2表示這個博弈的支付矩陣。

如表2所示，當地方政府1選擇努力時，地方政府2選擇不努力時得到的轉移支付額大于努力時的轉移支付額，因此地方政府2選擇不努力；當地方政府1選擇不努力時，地方政府2不努力時的轉移支付額也大于努力時獲得的轉移支付額，因此地方政府2的占優戰略是不努力。同樣，無論地方政府2選擇不努力還是努力，地方政府1的占優戰略也是選擇不努力，因此，此博弈的納什均衡為(不努力，不努力)，此時的納什均衡也是占優戰略均衡，博弈陷入囚徒困境，即各地方政府都不努力增加自有財政收入。但帕累托改進為（努力，努力），因為只有當兩個地方政府都努力增加財政收入時中央的轉移支付有余額，其余情形下中央的轉移支付將全部撥給兩個地方政府。實現帕累托改進時既節約中央財政資金，又可以充分發揮各地區的潛力，顯然這個博弈在現有的博弈規則下，無法自動達到帕累托改進。

在中央和地方的博弈過程中，兩者所掌握的信息是不對稱的。在大多數情況下，中央政府只能依靠經驗判斷地方政府所提供信息的真實程度并做出相應的決策。相反，地方政府則對本地區經濟發展的實際情況擁有相對的信息優勢。我國財政轉移支付的數額由基數法確定，依此核定財政轉移支付額的制度安排在一定程度上助長了地方政府的道德風險。通過對上面這個博弈的分析，可以用來解釋長期以來我國財政轉移支付制度中存在的一些弊端：一是地方政府對中央政府存在依賴現象，為獲得較多的轉移支付，經常不努力征稅，甚至制造更大的財政缺口；二是地方政府利用自己的信息優勢，向中央政府展開游說活動，刻意隱瞞真實信息，爭取有利于本地區利益的補助額。比如，中央在確定上解數額和補助數額時，主要考慮實現各地區平衡發展的宏觀經濟目標的需要，希望經濟發展快、產出水平高的地區能夠多為中央財政做貢獻，以避免出現地區間貧者越貧、富者越富的“馬太效應”，而一些經濟增長較快的東部地區的地方政府與企業達成利益聯盟，少報收入基數和利潤水平，或者將預算收入轉化為預算外收入及非預算收入，以減少與中央政府的共享收入。這種條件下最終確定的上解數額和補助數額往往缺乏科學性、不規范，這樣對于某一地方短期來說可能是利益更大，但不利于財政全局和長期發展，會混淆真正貧困的地區和不努力增加自有財政收入的地區，也影響了中央政策目標的實現。

（2）中央政府與地方政府的博弈

通過上面的分析可以看出，若博弈規則不發生變化，兩個參與人都不會改變自己的選擇，此時必須有中央政府的參與，使兩個地方政府都選擇努力增加自有財政收入。這就需要中央政府建立有效的激勵和監督機制，擴大努力和不努力獲得財政轉移支付額的差距，以避免出現不努力增加自有財政收入的“囚徒困境”。我們把地方政府看作一個整體與中央政府進行博弈，若中央政府激勵監督有力，獎懲分明，當地方政府努力時，將獲得全部的轉移支付；當地方政府不努力時，將不給予轉移支付。若中央政府激勵監督不力，中央只以財政缺口作為確定轉移支付的依據，當地方政府努力時，財政缺口小，中央不會支付全部的轉移支付，設此時地方政府獲得的轉移支付為2/3Y，如果地方政府不努力，財政缺口較大，中央就要支付全部的轉移支付Y。假設中央的本級收入為X，該博弈的支付矩陣如下。

這個博弈不存在純戰略的納什均衡，因為當地方政府選擇努力增加自有財政收入時，中央政府會選擇激勵監督不力；當中央政府選擇激勵監督不力時，地方政府就選擇不努力增加自有財政收入；當地方政府選擇不努力增加自有財政收入時，中央政府就會選擇激勵監督有力；當中央政府選擇激勵監督有力時，地方政府又會選擇努力增加自有財政收入，即不存在純戰略意義下的納什均衡。在此求混合戰略意義下的納什均衡，設中央政府選擇激勵監督有力的概率為r，選擇激勵監督不力的概率為(1-r)，設地方政府選擇努力的概率為s，選擇不努力的概率為(1-s)，則中央政府的期望效用函數為:

U3＝s[r(X-Y-C1)+(1-r)(X-2/3Y)]+(1-s)[r(X-c1)+(1-r)(X-Y)]

對上述效用函數求微分，得到中央政府最優化的一階條件為：

dU3/dr=-0.75sY-c1+Y=0

因此，

s*=0.75-0.75c1/Y

也就是說，地方以0.75-0.75c1/Y的概率采取努力的戰略，以0.25-0.75c1/Y的概率采取不努力的戰略。地方政府獲得轉移支付的期望為：

U4=r[s(Y-c1)+0(1-s)]+(1-r)[s(2/3Y-c1)+Y(1-s)]

對上述效用函數求微分，得到中央政府最優化的一階條件為：

dU4/ds=-4/3rY-c1-1/3Y=0

因此，

r*=0.25+0.75c1/Y

這就意味著中央以0.25+0.75c1/Y的概率采取有力的激勵監督機制，以0.75-0.75c1/Y的概率采取不力的激勵監督機制。此時，地方政府的轉移支付期望為0.75Y-0.75c1，中央政府的期望為X-0.75(Y-c1)。

以上分析可以看出，中央政府必須以較大的概率選擇有力的激勵監督機制，使努力增加自有財政收入的地方政府的期望大于不努力的地方政府的期望，也就是說，中央政府采取有力的激勵監督機制，改變了博弈規則，相應地改變了地方政府之間爭取轉移支付博弈的均衡，改變后的支付矩陣如下。

顯然，此時的納什均衡為(努力，努力)，同時也是占優戰略納什均衡。可見，博弈的規則不同，參與人的戰略選擇就會不同，博弈的結果自然也就不同。如果規則是不合理的或者無效率的，博弈行為就可能是不規范的，從而導致博弈結果不是帕累托最優的。

三、改革和完善我國財政轉移支付制度的建議

改變博弈的規則，可以影響博弈的均衡戰略。通過以上分析可以看出，完善中央政府對地方政府財政轉移支付的制度建設，關鍵是要完善中央與地方博弈的規則。為了使轉移支付資金真正達到財政均等化的目的，中央必須建立有效的激勵監督機制，把地方的努力程度作為確定轉移支付的一個重要依據。在確定轉移支付時，應盡量用科學、量化的方法，因此，應使用公式化的轉移支付辦法，應努力減少確定辦法的人為因素。如前面所述，轉移支付不能簡單地與財政缺口成正比，應使其與努力程度正相關，而確定努力程度時，中央要盡量用量化的方法來確定，可以參照國際經驗，結合中國實際使用因素法。

通過縱向財政轉移支付制度下中央政府與地方政府的博弈分析可以看出，要對地方政府形成有效的激勵和監督機制，使中央的轉移支付資金既能實現財政均等化，又能有效率地配置，可以考慮從以下幾個主要的方面進行改革:

1．確立合理有效的激勵制度。縱向財政轉移支付制度下中央政府和地方政府的博弈關系中，中央處于信息的弱勢，地方在博弈中處于主動地位。解決信息不對稱問題的主要方法是安排合理的激勵制度，就財政轉移支付制度而言，要對地方政府的收入努力實行“獎勤罰懶”，對隱瞞實情、藏富于民的地方政府進行懲罰的同時，轉移支付的獎罰要拉開一定的差距數，激勵地方政府顯示本地區的財政缺口的真實信息，使財政轉移支付制度朝著實現公平與財政均等化目標的方向努力。

2．合理、明確劃分中央政府和地方政府的事權和公共支出范圍，這是建立科學的財政轉移支付制度的基礎。就我國而言，首先應該根據公共產品理論，明確政府和市場的分工，科學劃定政府財政的公共支出范圍。其次，在此基礎上根據效率原則，徹底明晰中央政府與地方政府之間的公共支出責任。再次，將中央政府和地方政府之間的事權劃分和公共支出責任以法律的形式確定下來，避免中央政府和地方政府在支出責任上相互推諉、在財權分配上糾纏不清。

3．逐步規范財政轉移支付。一是用“因素法”替代“基數法”作為計算財政轉移支付的主要方法。基數法雖然照顧了地方的既得利益，但是存在著很大的道德風險，不利于財政均等化的實現。二是要規范財政專項補助。我國目前的專項補助撥款，范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據和嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，實際上是按照基數分配，造成各項專款較多地流向富裕地區、較少地流向落后地區，客觀上拉大了地區間的差距。

4．完善財政轉移支付的法律體系。我國現行財政轉移支付制度缺乏明確、規范的法律規定，帶有很大的隨意性。我國必須要加強有關的財政法規建設，如《財政法》、《轉移支付法》、《預算法》等，尤其在《預算法》中增加有關財政轉移支付的條款，通過法律法規的形式明確博弈的規則，確保規則的嚴肅性，縮小人為操縱的空間，保障以財政均等化為目標的財政轉移支付制度實施的政策效果。

5．健全財政轉移支付的監督機制。一是建立健全財政轉移支付效果的考評機制。二是要加強相關監督稽核隊伍的建設，加強審計，不斷提高相關監督稽核人員的政治和業務素質，設計適當的工作激勵機制，提高稽核人員的工作積極性和稽核工作的效率和稽核結果的準確性。

參考文獻:

[1]張維迎．博弈論與信息經濟學[M]．上海：上海人民出版社，2004．

[2]馬駿．論轉移支付[M]．北京：中國財政經濟出版社，1998．

[3]劉黎明．財政轉移支付的博弈分析[M]．北京：北京：中國財政經濟出社，2000．

[4]楊燦明．政府間財政轉移支付制度研究文集[C]．北京：經濟科學出版社，2000．

[5]黃佩華、迪帕克．中國：國家發展與地方財政[M]．中信出版社，2003．

[6]孫開．財政體制改革問題研究[M]．北京：經濟科學出版社，2004．

[7]沙安文、沈春麗主編．財政聯邦制與財政管理：中外專家論政府間財政體制[M]．北京：中信出版社，2005．

[8]謝蓉、溫倩文．財政轉移支付制度下中央與地方的博弈關系[J]．中國行政管理，2005(7)．

[9]理查德·M.伯德、麥克爾·斯馬特，黃相懷編譯．政府間財政轉移支付對發展中國家的啟示[J]．財稅體制改革，2005（5）．

[10]薛黎明、王寧．地方政府爭取中央政府財政轉移支付制度的博弈分析[J]．財經科學，2002(3)．

[11]呂麗娜、高小健．中央與地方關系的博弈行為分析和制度創新[J]．黨政干部論壇，2000(2)．

[12]王文華．中央與地方財政關系的博弈行為分析[J]．社會科學研究，1999(2)．

注釋：

[1]財政政策工具和管理手段中包括三種形式的轉移支付：一是政府對企業的轉移支付，二是政府對居民個人的轉移支付，三是政府之間的轉移支付。各種轉移支付均表現為財力和資金的無償性轉移，其實質是一種補助，接受補助一方的經濟狀況會因收入的增加而有所改善。本文涉及的轉移支付是指政府之間的財政轉移支付制度。

[2]縱向財政失衡，是針對多級財政體制中，上下級政府之間財政收支差異的狀況而言的。一種形式是中央政府掌握較多的財力，地方政府收不抵支；另一種形式是地方財力過多，而中央財力相對不足的狀況。

[3]財政均等化是保證全國各地公共服務水平的均等化。

[4]收入努力，是指某一個地方政府在開發稅源、增加稅收方面的水平與全國平均水平的比較。努力程度一般采用相對數，而不是絕對數。收入是指在本地區的實際經濟情況下，通過合法途徑取得的財政收入，不多報也不隱藏收入。

作者單位：北京工商大學經濟學院

責任編輯： 陸焱