借鑒歐盟兩指令加快構建我國電子產品環保法規

如何應對歐盟兩指令及發揮我國“兩指令”的作用？關鍵是要從立法本身需要進行完善，尤其重要的是在實施過程中實現制度創新，這樣才能使我國的“兩指令”也發揮出雙向作用——保護環境和成為應對國外環境壁壘的武器。

2003年2月13日，歐洲議會和歐盟理事會在《歐盟官方刊物》上公布了《關于報廢電氣電子設備的指令》（WEEE指令）和《關于在電氣電子設備中限制使用某些有害物質的指令》（RoHS指令）。這兩個指令旨在規范電氣電子設備的廢物處理并限制使用某些有害物質。前者從2005年8月已開始實施，規定的是電子產品垃圾回收問題；后者則從2006年７月１日開始生效，要求進入歐洲市場的電子電氣設備，禁止使用鉛、水銀、六價鉻、隔PBB以及PBDE元素，其中隔限量指標100ppm（0.01%），另五種限量1000ppm（0.1%）。

據初步分析，歐盟兩指令所涉及的產品將涵蓋我國200多個海關稅號項下的產品，大多屬于我國強勢出口機電產品，這些產品目前已經受到了兩指令的不利影響。以環保著稱的歐盟市場，對新進入企業的要求更加嚴格了，而世界其它國家也紛紛加強了相關環保立法。在這樣的前提下，借鑒歐盟兩指令、加快構建我國的電子產品環保法規成為迫在眉睫的問題。

構建我國電子產品環保法規的意義

１、環境保護的需要

據國家發改委最新統計數據顯示，目前我國約有500萬臺電腦、上千萬部手機進入淘汰期。從2003年起，我國每年至少有500萬臺電視機、400萬臺冰箱、600萬臺洗衣機報廢。另據統計，全世界80%的電子垃圾被運到亞洲，其中90%又被丟棄在中國。由于回收處理不當，廢舊家電及電子產品垃圾中的有害物質已開始對我國環境帶來巨大危害，現存的和將產生的廢舊家電及電子產品垃圾也沒有形成回收和處理機制。

我國作為發展中國家，過去把發展經濟作為首要目標，忽略了環境問題，對可持續性發展提出了嚴重挑戰。我國新制定的“十一五”規劃已經把保護環境提高到了戰略高度，用專門一章進行了規定，并且提出了“堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。以解決影響經濟社會發展特別是嚴重危害人民健康的突出問題為重點，有效控制污染物排放，盡快改善重點流域、重點區域和重點城市的環境質量”的總體要求。

對于與歐盟兩指令有關的危害重金屬、報廢電子電氣設備的處理也做了專門要求，在“加強固體廢物污染防治”一節中規定了“加強重金屬污染治理”、“加強城市垃圾處理設施建設，加大城市垃圾處理費征收力度，到2010年城市生活垃圾無害化處理率不低于60%”?？梢?，我國出臺與歐盟兩指令相似的環保法規是對“十一五”規劃的落實，也是我國的現實需要。

２、應對國外環境壁壘的需要

歐盟出臺WEEE和ROHS兩指令之后，美國和日本也出臺了類似的法律，其他WTO成員國陸續或正在醞釀出臺相類似的法律，以應對歐盟的兩指令。以美國為例，加州《電子廢棄物循環法案》于2003年9月完成立法，涉及加州RoHS的內容在25214.10章節。規定從2007年1月1日起，所有特定的電子設備進入加州市場時，將限制使用加州RoHS法令中所規范的四種有害物質，即鎘，汞，鉛，六價鉻（不包括阻燃劑）。對四項重金屬的最大濃度值限制與歐盟RoHS一致，但在適用范圍上有不同。日本出臺的《家電循環法》已于2001年4月1日生效。韓國在2006年3月30日公布了關于回收電器、電子產品以及汽車的法案，并于2007年7月1日實施，該法包含了電器電子設備和部件，以及汽車，與歐盟的RoHS、ELV、WEEE這三個環保指令類似。

隨著經濟和貿易全球化，世界上任何一個國家制定涉及貿易尤其是國際貿易的法律法規，其作用與影響都會直接或間接超出本國范圍，影響其他有貿易往來國家的經濟和貿易，所以，針鋒相對地制定自己的相關法律法規將會成為國際貿易中不同國家之間重要的相互制衡手段。我國出臺類似于歐盟兩指令的法規，能夠有效的應對其他國家的環境壁壘，一方面可以增加我們在談判桌上的砝碼，另一方面可以幫助企業進行“討價還價”。

我國針對歐盟兩指令的立法進程

針對歐盟的兩指令，我國已經完成了以下立法：

１、2006年2月28日，信息產業部與發展改革委、商務部、海關總署、工商總局、質檢總局、環保總局7部委聯合發布了《電子信息產品污染控制管理辦法》（類似于歐盟的RoHS），并于2007年3月1日施行。2006年11月6日，信息產業部發布了與《電子信息產品污染控制管理辦法》相配套的三個重要行業標準：《電子信息產品中有毒有害物質限量要求》（SJ/T11363-1006）、《電子信息產品污染控制標識要求》（SJ/T11364-1006）、《電子信息產品中有毒有害物質的檢測方法》（SJ/T11365-1006）。

２、2006年8月14日，國家環?？偩挚萍紭藴仕境雠_了《廢棄家用電器與電子產品污染防治技術政策》；2004年12月，由國家發展改革委負責起草的《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》已上報國務院審查，2006年底已進入審批階段，2007年上半年有望正式通過并強制實施?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》將以國務院的名義發布，立法層次高。上述兩個法規和政策類似于歐盟的WEEE。

３、上述是我國在國家層面完成的針對歐盟兩指令的立法，在地方層面上我國有些地區已經出臺了類似于歐盟的指令。例如湖北省出臺的《湖北省人民政府關于加快循環經濟發展的實施意見》就根據《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》等法規及時研究提出地方性法規或規章建議，并配套制定實施細則。2004年底，浙江省經貿委、科技廳等七部門聯合發布了《浙江省廢舊家電及電子產品回收處理試點暫行辦法》（浙經貿資源[2004]1161號）。青島市與浙江省一樣，作為我國2004年國務院確定的國家廢舊家電及電子產品回收處理體系建設試點，也出臺類似的地方政策。

我國國家立法與歐盟兩指令的比較

針對歐盟兩指令，在國家層面，我國共出臺了3部法規、規章和政策及3個配套行業標準。

１、《電子信息產品污染控制管理辦法》與RoHS指令比較

從條文本身來看，《電子信息產品污染控制管理辦法》共27條，而RoHS共11條，從表面看，歐盟的RoHS相對簡單，其實并非如此，因為相對于成員國來說，歐盟指令本身沒有法律效力，指令只是一些指導性意見供成員國參考，給成員國立法留有很大空間。而我國的《電子信息產品污染控制管理辦法》卻有對地方的直接法律效力，地方立法空間并不大。以法律責任而言，RoHS指令只是規定了1條，而我國的《電子信息產品污染控制管理辦法》卻規定了3條。

從法律內容本身來看，我國的《電子信息產品污染控制管理辦法》和歐盟的RoHS指令主要存在以下方面的異同點：

相同點主要有4個方面：

（1）都是法律規范性文件；

（2）主要目的都是為實現電子電氣類產品中有毒有害物質的控制（禁止使用和減量化）；

（3）都涉及貿易活動（貨物貿易）；

（4）限制和禁止使用的有毒有害物質是一樣的，都是六種：鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）。

不同點主要有8個方面：

（1）我國的《管理辦法》無需轉換低一級的法律規范性文件就可以直接實施；但歐盟的RoHS指令需要轉換成歐盟成員國法律（法規）才可以實施。

（2）我國的《管理辦法》調整對象為電子信息產品，歐盟的RoHS指令調整對象為交流電不超過1000伏特、直流電不超過1500伏特的電子電氣設備（暫不包括醫用設備、檢測和控制器械）。

（3）我國的《管理辦法》對所有含有有毒有害物質的電子信息產品采取“一并納入”的做法放入其調整范圍，而歐盟RoHS只是將電子電氣整機產品放入其調整范圍，對元器件類、材料類產品的要求是通過整機來傳遞的。因此，中國的《管理辦法》對元器件類、材料類產品是“直接”采取限制與禁止使用有毒有害物質措施的，而歐盟RoHS則是“間接”采取措施的。

（4）我國的《管理辦法》對有毒有害物質控制的監督管理采用目錄管理模式，目錄以“窮舉法”方式形成；歐盟的RoHS指令將WEEE指令中的八大類產品全部放入，然后再對其中有毒有害物質控制技術尚不夠成熟、經濟上不可行產品采用“排除法”予以“豁免”。

（5）我國的《管理辦法》于2006年2月28日頒布，2007年3月1日開始實施，有毒有害物質限制和禁止使用時間尚未確定；歐盟的RoHS指令的時間表是：2003年2月13日《指令》頒布，2004年8月13日轉為歐盟成員國法律（法規），2006年7月1日開始實施。所以，歐盟的RoHS指令實施時間要比中國的《管理辦法》早。

（6）我國的《管理辦法》貫徹實施需要制定“標準”和“目錄”，制定“目錄”需要“標準”支撐；我國目前出臺了與《管理辦法》相配套的3個行業標準，分別為：《電子信息產品中有毒有害物質限量要求》（SJ/T11363-1006）、《電子信息產品污染控制標識要求》（SJ/T11364-1006）、《電子信息產品中有毒有害物質的檢測方法》（SJ/T11365-1006），另外5個關于無鉛焊接的標準正在制定當中。在確定標準之后，出臺《目錄》就有了標準依據，《目錄》的形成過程將是漸進的，將依照一定的程序，如征求相關企業意見，專家評估等。目前，信息產業部已經起草了一個《電子信息產品污染控制重點管理目錄制定程序規定》草案，目錄制定程序確定后，然后才會對什么產品進入第一批《目錄》、何時進入《目錄》等問題進行研究。歐盟的RoHS指令的貫徹只需要標準的支撐。

（7）我國的《管理辦法》中對有毒有害物質的控制采取了“兩步走”方式，第一步，在《管理辦法》生效之日起，僅僅要求進入市場的電子信息產品以自我聲明的方式披露相關的環保信息；第二步，對進入電子信息產品污染控制重點管理目錄的產品實施嚴格監管，需要實現有毒有害物質的替代或達到限量標準的要求，然后要經過強制認證（3C認證）才可以進入市場。而歐盟的RoHS指令對有毒有害物質的控制采取的是“自我聲明”的方式，但歐盟的要求是“一步到位”，“自我聲明”的前提是要做到有毒有害物質達到限量要求。

（8）從法律責任來看，違反我國《電子信息產品污染控制管理辦法》的，由海關、工商、質檢、環保等部門在自己的職權范圍內進行處罰，而RoHS的法律責任一般由各成員國單獨規定。另外，違反我國《管理辦法》的，最重規定的對行為人的行政責任，而歐盟成員國規定了刑事責任。

２、《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》與WEEE指令比較

從條文本身來看，我國的《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》共31條，而歐盟的WEEE共19條和2個附件。WEEE看起來條文少，這是由指令的性質決定的，歐盟公布的法律文件一般有兩類，一類是指令，一類是條例，條例有直接法律效力，而指令卻沒有。指令只規定綜合目標、原則以及對各成員國的基本要求，由各成員國按照指令立法，進行本國法律的轉換。各成員國的立法要符合指令框架，原則上不低于指令的要求，并負責組織做好實施工作，成員國可提出例外或延期申請，由歐盟議會和歐盟委員會批準后實施。對不按指令要求按期制定法律的成員國，歐盟有權利對其提起訴訟，WEEE轉化成成員法時就極為詳細可具有可操作性，有的會出臺多部法規，而我國目前的《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》還基本不具有可操作性。

從法律內容本身來看，我國的《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》和歐盟的WEEE指令存在差異性很大，相同的東西比較少，兩者的區別主要如下：

（1）立法目的上的區別?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》的立法目的有一個，即為了規范廢舊家電及電子產品回收處理行為，促進資源循環利用。而WEEE指令的立法目的有三個，而且輕重不同，首先是防治報廢電子電氣設備；其次是實現這些廢物的再利用、再循環使用和其它形式的回收，以減少廢棄物的處理；最后是提高生產者、銷售商、消費者等的環保意識。

（2）涉及的產品類別上的區別?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》涉及的產品包括舊家電和廢家電，目前只包括電視機、電冰箱、洗衣機、空調器、電腦五類，國家發改委根據需要，適時發布家電目錄內的產品。而WEEE指令卻只包含報廢產品，包括大型家用器具、小型家用器具、信息技術和遠程通訊設備、用戶設備、照明設備、電氣和電子工具（大型靜態工業工具除外）、玩具、休閑和運動設備、醫用設備（所有被植入和被感染產品除外）、監測和控制器械、自動售貨機等10大類，具體產品成千上萬。并且這些產品設計使用電壓為交流電不超過1000V和直流電不超過1500V的、正常工作需要依賴電流或者電磁場的設備和實現這些電流與磁場的產生、傳遞和測量的設備。

（3）生產者界定上的區別。《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》規定的生產者為產品品牌擁有者以及家電進口貨物的收貨人和代理人。WEEE規定的生產者一般指產品品牌擁有者。

（4）責任方式上的區別?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》的責任方式是地方政府負責制下的生產商、進口商、經銷商和售后服務商、回收企業、處理企業、消費者、特殊消費者（各級政府部門、國有企事業單位）各司其職、各負其責。而WEEE實行的是EPR責任方式，即“生產者責任延伸”（Extended Producer Responsibility，英文縮寫為EPR）的英文縮寫，其中心思想是使生產商應承擔的環境責任，不僅在產品的生產過程之中，而且還要延伸到產品整個生命周期，特別是產品廢棄后的回收和處置。通常，生產者責任延伸包括經濟責任、循環利用責任和信息披露責任。

（5）處理垃圾費用的區別?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》規定，國家建立廢舊家電回收處理專項資金。廢舊家電回收處理專項資金征收、使用和管理辦法由財政部會同國家發展和改革委員會另行制定。也就是說處理垃圾的費用還沒有明確。目前中國家用電器協會受國家發改委的委托，承擔了中國廢舊家電回收處理收費機制研究課題，課題將主要研究國外廢舊家電回收處理費用機制以及費用標準；研究中國廢舊家電運行機制、管理機制和收費機制；測算中國廢舊家電回收處理成本；設計中國廢舊家用電器回收處理費用標準；最后將形成《中國廢家電回收處理費用管理辦法》草案。但處理費用到底是由生產者負擔還是由經銷商或消費者負責？抑或國家承擔，世界各國有不同先例，但根據我國的特殊國情，到底采取那種方式，還有待探討。

（6）回收目標不同?！稄U舊家電及電子產品回收處理管理條例》沒有提出明確的回收目標，但各省級地方政府依據本條例制定地方性實施細則，各地方可以規定自己的回收目標，以北京為例，2006年底，北京市出臺了《北京市“十一五”時期循環經濟發展規劃》、《北京市“十一五”時期固體廢棄物處理規劃》，規定“十一五”期間，北京市將建成覆蓋全市、運作規范的再生資源回收體系。到2010年，二次電池回收率達到30%，廢塑料回收率達到60%以上，廢舊輪胎回收率達到70%，廢舊家電回收率達到80%；實現年60萬噸的再生紙生產能力，年300萬條的廢舊輪胎資源化利用能力，年300萬臺的廢舊家電拆解處理能力。歐盟的WEEE提出了明確的回收目標，成員國將保證在2006年12月31日前，生產者符合下列目標：

（a）附件IA中1類和10類下的報廢電子電氣設備，回收率將增加至每件器具平均重量的80%以上；組件、材料和物質再利用和再循環率將增加至每件器具平均重量的75％以上。

（b）附件IA中3類和4類下的報廢電子電氣設備，回收率將增加至每件器具平均重量的75%以上；組件、材料和物質再利用和再循環率將增加至每件器具平均重量的65％以上。

（c）附件IA中2類、5類、6類、7類和9類下的報廢電子電氣設備，回收率將增加至每件器具平均重量的70%以上；組件、材料和物質再利用和再循環率將增加至每件器具平均重量的50％以上。

（d）對于氣體放電燈，組件、材料和物質再利用和再循環率將達到燈重量的80％以上。

３、歐盟兩指令與我國立法比較結論

歐盟兩指令的出臺不是偶然的，出臺兩指令前已經醞釀了十幾年，而且在出臺前已經有相關多部法規出臺，運行了多年。從歐盟各成員來看，以RoHS指令為例，在出臺前各國已經有類似的法律存在，出臺該指令是為了協調成員國在此領域的法規，防止各成員由于實施各自的法律的差異產生貿易壁壘和扭曲共同體內的競爭。大部分歐盟發達成員也有類似的WEEE存在，因此歐盟兩指令的制定和實施有良好的基礎存在。我國雖然也出臺了類似于歐盟兩指令的環保法規，但由于我國的環保基礎差，因此制定的法律內容本身與歐盟兩指令相差很大，從實施的可能性來看，只能是循序漸進式的，從一些基本的做起。

從歐盟兩指令與我國像對應的環保法規的實施效果預測，歐盟兩指令能夠起到雙重效果，一是加強了環境保護，減少了政府財政壓力，二是給國外企業設置了技術性貿易壁壘。而我國的環保法規，在一定程度上影響的是只是國內生產者，對國外生產商沒有設置任何障礙。以我國對生產者的界定為例，沒有把在國外的生產者規定為生產者，而把進口商定為生產者，這樣就免除了國外生產者在產品出口到我國后的垃圾收集、處理和費用責任。同樣，由于我國的國情決定對廢舊電器的種類和對危害物質的要求遠遠小于歐盟的要求，在國際貿易往來中就造成了實質上不對稱，即貿易歧視。

如何應對歐盟兩指令及發揮我國“兩指令”的作用？關鍵是要從立法本身需要進行完善，尤其重要的是在實施過程中實現制度創新，這樣才能使我國的“兩指令”也發揮出雙向作用——保護環境和成為應對國外環境壁壘的武器。

（作者單位：武長海，北京WTO事務中心法律部；呂淑芳，河北農業大學商學院；馮守尊，對外經貿大學法學院）