節能減排真正發力

楊中旭

在各界普遍擔心節能減排成為新一輪“空調”之際，國務院正式出臺了力道剛猛綿密的實施方案和辦法。官員的考核標準，經濟增長方式的轉變都將受到直接影響

早在半年前，學者們就已經完成了《單位GDP能耗考核體系實施方案(征求意見稿)》。節能減排形勢的日趨嚴峻，令他們感到不解：方案緣何遲遲沒有正式出臺？

11月23日下午，中國政府網發布了國務院2007年第36號文件，《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》《單位GDP能耗監測體系實施方案》《單位GDP能耗考核體系實施方案》(下稱三個方案)與《主要污染物總量減排統計辦法》《主要污染物總量減排監測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》(下稱三個辦法)被全文公布。一些參與起草的學者明白了此前中央政府暫緩推出考核方案的苦衷：沒有能耗統計指標體系，沒有完善監測體系，考核方案(辦法)及時推出就只能是一紙空文。

兩年前出臺的“十一五規劃”中，提出了到2010年節能20%、減排10%的目標。但政界、學界乃至輿論界，均對這一目標能否完成表示擔憂。可以作為佐證的是，在2006年的節能減排中，只有北京等極少數地區勉強完成了任務。

而隨著綠色GDP在年中的被叫停，一個更具操作性的落實措施已迫在眉睫。“三個方案和三個辦法的出臺，在行政手段調控上邁出了實質意義上的重要一步，在節能減排工作上具有里程碑式的意義”。廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強告訴本刊。

國務院36號文件更大的意義在于：考核方案與考核辦法中出現問責制與一票否決制，并在監測體系中新增了大量對地方政府日常工作的細化考核。因此“原先那種以GDP為主考核干部的體制已經發生了動搖”。起草組成員在接受本刊采訪時表示。

彌補空白

6個月之前，一位省長曾對本刊表示：相對于減排，節能工作較難布置，“因為中央對單位GDP能耗也有很多地方說不清楚”。

這一空白，在新出臺的三個方案中得到了彌補。其中，煤炭行業的補缺成為最重要的一環。

相對于石油、天然氣、電力，煤炭行業由于生產、運輸、消費環節更為分散，相關統計缺少前三個行業的多角度測算，數值一直不夠完整。在《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》中，規模以下(年銷售收入500萬元以下)的煤炭生產企業被納入了調查范圍。方案中規定：將現有煤炭省際間流入與流出統計范圍由重點煤礦擴大到全部煤炭生產和流通企業。無論是生產環節還是流通環節，其調查頻率均為3個月一次，采取季報的方式，并在2007年下半年開始實施。

“作為能源消耗大國，中國的煤炭消耗占據了全部能源消耗的七成以上”。國家安監總局研究中心主任郭云濤告訴本刊。

除了在煤炭行業加大統計力度，方案還首次建立了規模以下工業企業和個體工業能源消費統計制度。方案中說：規模以下工業企業、個體工業能源消費約占全部工業能源消費的10%左右，這部分企業生產工藝、設備比較落后，能耗高，調查其能源消費對于指導淘汰落后產能工作、反映節能減排成果具有重要意義。

在指標、監測、考核這一框架完整的體系中，逆向監測首次成為中央政府對地方政府的監測、考核手段。《單位GDP能耗監測體系實施方案》中對GDP的監測內容方面，第一組就是“地區GDP總量的逆向指標，用于檢驗GDP總量是否正常”。用于這一監測的指標包括了地區財政收入占GDP的比重、地區各項稅收占第二和第三產業增加值之和的比重、地區城鄉居民儲蓄增加額占GDP的比重。

粗粗看來，這些指標似乎與節能減排并無直接關聯，但起草組成員在接受本刊采訪時表示：這些逆向指標正是鉗住地方政府通過合法方式“造假”、逃避單位GDP能耗監測的有效手段。

“簡單地說，所謂單位GDP能耗就是能耗除以GDP”，起草組成員說，“如果‘分母GDP無限做大，哪怕是‘分子GDP能耗一點都不降，單位GDP能耗也能降下來。”

綜合之前的認知和判斷，起草組到地方進行調研時發現，中西部地方政府，甚至包括東部沿海地區的一些地方政府普遍喜歡上“重化工項目”，因為“這些項目對GDP增長貢獻最多、最快”。起草組討論時，上述一些遏制地方政府類似做法的舉措浮上桌面，目的在于避免“GDP快速增長，而財政收入、居民收入增長不能同步增長的現象發生”。

除了逆向指標，一些順向指標也被寫進監測方案中，例如稅收、貸款、人均收入等指標。此外，第三產業占GDP的比重、能源消費總量占GDP的總量都在監測范圍之內。

“這些措施出臺之后，地方政府還想‘合法造假的話，就不那么容易了。”起草組成員對本刊說。

一票否決的背后

在三個方案和三個辦法出臺之后，最吸引媒體眼球的無疑是一票否決制。

例如，在考核體系中有如下規定：未完成節能目標的省政府領導不得參加年度評獎，整改不到位將被追責，國家暫停對當地高耗能項目的審批。

“在現有體制下，與一把手掛鉤的問責制和一票否決制最富效率。”林伯強說。

但在起草組內部，也曾出現分歧。一些學者認為，在目前很多地方寧可在統計方面造假也要“過關”的背景下，繼續追加行政一把手的責任，很可能將地方政府朝著“造假”方向推得更遠。而包括一些官員在內的另一方觀點則堅持加大問責力度。現在看來，后者的觀點占了上風。

“既然要問責，就得制定出科學而詳細的指標、監測、考核體系”，起草組成員說，“在后兩個方面，可以說中國政府做出了世界上獨一無二的細致規定”。

以節能體系為例，考核由定量和定性考核兩部分組成。前者為節能目標指標，滿分為40分，依據國家統計局核定的地區能耗指標和省級節能主管部門認可的企業節能指標、計算目標完成率進行評分，超額完成指標的適當加分；后者為節能措施落實指標為定性考核指標，是對各地區、各重點耗能企業落實節能措施情況進行評分，滿分為60分。

方案規定：定量指標為否決性指標，只要未達到年度計劃確定的目標值即為未完成等級。定性指標的60分被分解得更為詳細，節能工作的組織、節能目標的分解和落實、產業結構的優化和調整、節能技術的開發和推廣等都在其中，而產業結構的調整被置于最重要的位置，總分達到20分。

“類似山西、內蒙古這樣的資源、能源大省，存在結構性調整的難題，方案中結構調整分數最多，就是要鼓勵這樣的省份加快調整”。起草組成員說。

據本刊了解，設計者在考核體系的設計上考量頗多，“起碼能夠保證大多數省份‘過關”。

縱向缺失

在考核體系中，國務院2007年36號文件明文規定：考核對象為各省(區、市)人民政府(以下稱省級人民政府)和千家重點耗能企業。

實際上，這一考核范圍和設計者的初衷有著相當的距離。最初的設計是：考核對象包括國務院部委、省級政府和上萬家規模企業。

其中，中央部委被分成三類：第一類與節能減排有直接關聯，例如發改委、財政部、稅務總局、國土資源部、環保總局、統計局等；第二類則與節能減排有間接關聯，例如負責節能減排宣傳的文化部、國家廣電總局等；第三類則是與節能減排幾乎沒有關聯的部門，例如人口與計生委、國家保密局等。

“我們認為，通過對出臺宏觀政策的中央部委、負責地方日常管理的地方政府以及作為基點的企業進行監測考核，可以完整地構建出節能減排工作的考核體系”。起草組成員告訴本刊。

但在設計方案討論之際，考慮到目前情況下尚無一個超脫的機構可以對中央部委進行監測、考核。于是，在組織機構未能落實的前提下，部委考核暫時被擱置。

另外，以目前的監管能力，對上萬家企業進行監測尚不現實。考慮到國家正在進行的千家企業節能行動，選擇這千家企業先行啟動，更具可操作性。

“不管怎么說，有了這個相對完整的指標、監測、考核體系，是一個大進步，比沒有方法可依要強許多。”起草組成員說。