黨代會常任制：雅安版民主試驗

何忠洲

在雅安，五年一次的黨代會形式被否定，因為相隔時間太長，而閉會期間黨代表基本無法發揮任何作用。

黨代會常任制則有效地解決了黨代表日常行權的問題，接下來，這種改革上推的層級和速度是人們最關注的話題

黨代會常任制是雅安的名片。

最近一次“出名”是在10月17日，中共十七大舉行的第二場記者招待會上。中共中央組織部副部長歐陽淞說：中共在四川雅安、浙江臺州等地所進行的黨代會常任制試點，“已經取得明顯效果。”

從2002年起，這個地處四川盆地西緣、屬成都平原向青藏高原過渡帶的小城市，就開始接待來自全國各地的官員。自始至終參與雅安黨代會常任制試點的雅安市委組織部組織科科長程睿回憶說，除了西藏和臺灣，全國各地官員，都曾前往雅安學習。

雅安試點：黨代表對下負責

雅安黨代會常任制試點最初的改革動力，源于人民民主的蝴蝶效應。

2001年，剛剛撤地建市不久的雅安(下轄七縣一區)受村民自治和鄉鎮長直選的影響，開始公推直選村黨支部書記和鄉鎮黨委書記。2002年，在中共十六大召開前夕，借著縣鄉換屆的機會，雅安市開始在所轄的雨城區、滎經縣試點黨代會常任制。

當事人的回憶相當一致：原本被推選為黨代表的黨員半開玩笑地說，能不能讓我們不當黨代表，而是當人大代表？

那個時候，人大代表正隨著人大在中國政治格局中地位的上升而變得日益為人矚目——獨立候選人、年度提案與審議，媒體的視線更多集中在了人大代表身上。

程睿回憶說：雅安黨代會常任制改革很多都是借鑒人大的——在這個包容相當龐大的制度設計里面，直選黨代表、實行年會制、保障代表日常行權，被視為是雅安黨代會常任制的關鍵環節。

選舉是第一環節。首先是將黨代表名額固定。《雨城區黨代表選舉試行辦法》規定，以鄉鎮、街道和部門為單位，將全區劃分為82個選區(黨員數較少的部門成立聯合選區)。按10000名正式黨員核定150名代表為基數，超過10000名的按照每增加100名正式黨員增加1名代表名額進行核定。

根據選舉規則，轄區內所有中共正式黨員都可以報名參選，并且所有人都必須報名后才能參選。各選區黨員，包括領導干部在內，一人一票，秘密劃票，根據票數多少產生黨代表。

2002年底，雨城區進行了中共歷史上第一次縣級黨代表的直選。以往代表選舉時“定調子”“劃框框”的做法一被改變，黨員參與黨代會選舉的積極性得到空前激發。

雨城區委組織部部長楊仕全說，畢竟，中共是執政黨，在中國現實的政治架構中，其所掌握的資源要大于人大和政協。在試點開始的2002年，擁有11440名黨員的雨城區就有1380人報名，其中自薦764人，基層支部推薦376人，縣委推薦了240人。選舉結果產生159名區黨代表。

當時，為參加黨代表選舉，一位遠在深圳打工的黨員乘飛機趕回。

黨代表選舉的巨大差額，使整個選舉形成了激烈的競爭。參與競爭的領導干部的壓力也在后來屢被提及。

時任市委組織部組織科科長的劉雪松回憶說，就在選舉前夜，11點多了，滎經縣的一個副縣長給他打來了電話，緊張地問如何表現才合適。

以前總由秘書捉刀的演講稿，在此時，全由領導自己寫了。當時滎經縣縣委書記的第一個聽眾就是他的愛人，要她作為一名普通黨員，看看演講的措辭與其手勢等等是否合體。

其中的利害在于，“如果連黨代表都選不上，雖然不和職務直接掛鉤，但那還有什么資格做委員，更不用說常委了。”

領導干部落選黨代表的事情還是發生了。在黨代表選舉中，滎經縣廟崗鄉黨委書記、雨城區姚橋鎮黨委副書記、沙坪鎮鎮長、糧食局局長、計生局局長等人在競爭中落選。雨城區原來被看好的一名區委委員也在代表大會上落選。

這一記警鐘將以前黨代表選舉和黨員無關的局面一舉改變。述職評議制度若緊箍咒般地纏在每個黨代表的頭上。因為一年一評，按照規定，評議不合格的黨代表，會面臨著被選掉的危險。

述職是黨代表們非常緊張的時刻。現任雨城區區委書記的蒲忠回憶到選區述職的情景時說，選區黨員的問題簡單明了，“你說，我們社區前的那條路什么時候修？什么時候修好？”

來自選票的壓力在很大程度上改變了官員們的施政。蒲忠說，“以前領導干部主要是要對上，現在不對下不行了。”

直選出的黨代表，工作單位難免會發生變動，為此，雅安制定黨代表席位制。這一制度意味著，離開選區的黨代表自動失去了黨代表的資格，空缺的席位則在選區內再行選舉產生。“你當黨代表是因為你在這個選區，不在了自然也就不能代表這個選區了。”雨城區黨代表聯絡辦公室主任李德軍如此解釋。

黨代表直選制與席位制的實現，令原本有的候補委員制顯得多余，于是被廢除。

黨代表選出后就面臨著活動年限的問題。五年一次的黨代會形式被否定，之前的弊端，在于相隔時間太長，而閉會期間黨代表基本無法發揮任何作用。程睿說，就是“報到時握握手、開會時舉舉手、離別時揮揮手”。

而年會制的合法性依據很快找到。在1956年時，毛澤東就曾主張將黨代會變成黨的“國會”。鄧小平指出，常任制的“最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。”

“內三會”與“外三會”

每年召開一次的雅安試點區縣黨代會，將自己的任務定位于：審查區縣委、區縣紀委工作報告;選舉、增補或罷免區縣“兩委”委員，選舉出席上級黨代表大會代表；審議代表提出的提案；審議全區黨費收繳和使用的報告;討論決定下一年度本區政治、經濟、社會發展和黨的建設方面的重大問題;對“兩委”委員進行評議測評等。

黨代會常任制也將一直未能真正理清關系的“內三會”(黨代會、全委會、常委會)進行了歸位：黨代會產生全委會，全委會產生常委會，全委會和常委會對黨代會負責。

而“外三會”(黨代會、人代會、政協會)的關系，也在雅安的試點中進行了相應的調整。2004年1月，130名縣政協委員應邀列席中共滎經縣委第十一屆二次代表大會，而不再列席同級人代會。

2006年調任雅安下轄的天全縣任組織部部長的劉雪松說，“這樣就很好地體現了政治協商、多黨合作的精神。”

而設計者們最初的想法更大膽。當初的設計者告訴本刊記者，按照雅安市委最初的設計，政協會在黨代會前召開，黨代會提出施政方針，人代會進行討論通過。

黨代會常任制確立后，黨代表的行權便成為重中之重。

一系列保證黨代表日常行權的運行機制在雨城區和滎經縣建立：代表視察制度、代表提案質詢制度、代表評議制度、代表聯系群眾制度、代表學習培訓制度、代表考核制度等。為保證黨代表的活動，試點區縣還成立了黨代表大會常任制領導小組，下設常設機構黨代表聯絡辦公室，專門督促辦理代表提案、意見和建議，組織代表團和代表小組活動。

11月22日，在雨城區黨代表聯絡辦公室里，李德軍主任將檔案柜里的黨代表提案和述職評議給記者看，一摞摞擺滿了桌面。

雅安圍繞黨代會常任制所進行的一系列改革，使得在試點區，黨代表由一種榮譽轉變為一種職務。

反推人民民主

最開始由雅安市委推動的這場改革，至今已經成為一種常態。雨城區區委書記蒲忠說，“現在離開領導干部的支持，黨代會常任制仍然會繼續走下去。”

實際情況也正是如此，當年改革的推動者，時任雅安市委副書記、組織部部長的張錦明，在2006年全國實行副書記“減負”后擔任專職副書記，按照常委分工負責制不再分管組織工作，而作為主要試點區的雨城區委書記也已三易其人，而常任制仍然在繼續進行。

蒲忠說，“上一級領導當然可以強制停止，但是民主的種子已經生根發芽，那樣做是要冒天下之大不韙的。”

最近，作為四川省委組織部“科學規范和有效監督縣區書記用人權調研試點”單位，雨城區將信訪和群眾工作局局長、招商局局長、民政局副局長、人事局副局長五個職位拿出來，實行職位出缺公示制、多形式提名制、公開推薦制度和差額考察、差額票決制。蒲忠說，“我不會提名，我一提大家就會知道我的偏向。”

黨內民主的種子又直接反映到人民民主上。就在實行黨代會常任制試點后，雅安市人大借鑒黨代會常任制的經驗，開始在全市所轄七縣一區進行鄉鎮人大代表選舉制度改革。在繼黨代會常任制2005年入選地方政府創新獎提名后，也入選了2007年度的第四屆地方政府創新獎。

而在得到中共最高層的肯定之后，雅安全市范圍內的黨代會常任制試點已經擺上了議事日程。11月22日，本刊記者旁聽了雅安市深化縣級黨的代表大會常任制試點工作座談會。雅安市委組織部部長劉華軍說，雅安將在合適的時機將黨代會常任制的試點工作推廣至全市所轄的七縣一區。

改革深水區

現在在雅安，黨代會常任制技術層面的探討，已經不再具有更多的吸引力。

天全縣任組織部部長劉雪松說，基層的民主實踐不僅是一個理論問題，也不僅是一個技術問題，而更是個利益分配的問題。

雨城區所試行的黨代會三委員會制一度被視為黨內民主進一步突破的切入點。

按照設立初衷，這三個委員會分別是監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會。決策咨詢委員會是大會的決策咨詢服務機構，負責組織有關專家學者、社會各界人士進行調查研究，為科學決策提供依據和參考，并及時發現和反饋意見，對決策實施評估。代表工作委員會主要負責代表的日常管理服務工作，處理督辦提案，組織開展活動，指導代表補選，組織測評等，為其他兩個委員會提供組織保障。監督委員會的成員在非區委委員、紀委委員的代表中，通過無記名差額選舉產生，主要行使日常監督職能，對兩委委員履職情況進行監督、組織測評、誡勉談話、提出罷免案等。設計中，監督委員會主任由一名人大副主任兼，決策咨詢委員會主任則由一名政協副主席兼。

但是，雅安市委組織部負責人告訴記者，原來設立的三個委員會已經被叫停。而被叫停的原因，相關負責人向記者解釋，在于監督委員會和紀委存在著功能重疊的問題。“一個黨內，不允許存在兩個可能相沖突的部門。”

而且，“假如監督委員會真正落實的話，那紀委是否就應該是監督委員會的一個常設機構呢？”一位官員笑著提醒記者。

實際情況也正是如此。組織部的一位官員告訴記者，雖然在黨建工作中，紀委也有相當的職能，但實際上在雅安的實驗中，“基本上就是組織部在做”。

而三個委員會的設立，實際上是要對黨的體系進行重建，而這被視為是體制性問題。

最長的試點

一位基層參與者告訴記者，在雅安黨代會常任制試點的幾年間，他只有兩次見過當時的市委書記出現在公開場合。一次是中央政策研究室副主任何毅亭的到來，一次是中央組織部副部長歐陽淞的到來。

“這絲毫不意味著書記就不支持試點工作，因為相關的試點文件都是以市委的名義出來的，書記肯定同意才發出的。”這位官員說。在他看來，書記在公開場合露面的稀少，除了具體分工的考慮外，“更主要的是這件事情的敏感性，上面的態度實際上是并不明朗的。”

盡管中共十六大和十七大都明確要在市縣一級推行黨代會常任制的試點工作，但是，試點時間之長，本身即成為一個話題。據一位參加過中組部會議的官員說，歐陽淞曾在一次會上講過：黨代會常任制試點是中共歷史上最長的試點。

歐陽淞十七大之前到雅安考察，他在評價時并未直接提黨代表常任制，而是說雅安的黨內民主搞得好，這在當時也引起一些人對黨代會常任制的擔心。

因此，歐陽淞在十七大舉行的第二場記者招待會上對常任制試點的定調，給雅安政壇吃了顆“定心丸”。

不過，在記者雅安采訪期間，當地官員雖然都希望黨代會常任制試點被宣傳，但不止一位官員向記者表示，希望報道中不要出現他們的名字。而宣傳部則再三向記者表示，報道“重要的是要突出事，而不要突出個人”。

當年改革最為主要的推動者張錦明——這個以敢闖而聞名天下的女官員，在成為專職副書記之后，分管新農村建設。