民族自治地方經濟社會發展自主權探討

摘 要：民族自治地方經濟社會發展自主權是在憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方經濟與社會各項自治權的基礎和框架下，民族自治地方自主地管理和發展本地區經濟與社會各項事業的一項法定的權利。對民族自治地方經濟社會發展自主權的研究，實質上就是探索在新的歷史條件下，民族自治地方經濟社會發展的道路、規律和途徑等重大理論與實踐問題。

關鍵詞： 民族自治地方；經濟社會；民族自治權；發展自主權

中圖分類號：DF28文獻標識碼：A

經濟社會發展自主權是民族自治地方自治權的具體化和法律化。《中華人民共和國民族區域自治法》的實施，極大地調動了民族自治地方發展本地經濟和各項社會事業的自主性、積極性，同時實現了把國家幫助少數民族地方發展的義務制度化、法律化。不斷解放和發展民族自治地方的社會生產力，促進和實現民族自治地方的經濟繁榮和社會全進步，構建民族地區的和諧社會，是黨和政府所有民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立場。

一、民族自治地方經濟社會發展自主權研究的目的和思路

民族自治地方經濟社會發展自主權是在《中華人民共和國憲法》和《民族區域自治法》賦予民族自治地方經濟與社會各項自治權的基礎和框架下，民族自治地方自主地管理和發展本地區經濟與社會各項事業的一項法定的權利。落實民族自治地方經濟社會發展自主權的實質，就是民族自治地方自治機關根據本地方的實際情況，在不違背憲法和法律的原則下，充分行使自治權，采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟社會又好又快地發展。目前制約民族自治地方經濟社會發展自主權實施的因素很多，從上級國家機關的角度來說，有關進一步落實民族自治地方經濟社會發展自主權的法規和政策還不完善，自主權的有效保障機制還很不健全，中央各部門與民族地區之間的利益協調機制運行還不夠正常等。從民族自治地方自身角度來說，存在著在長期的計劃經濟時代養成的“等”、“靠”、“要”的依賴習慣，思想解放不夠，創新意識缺乏，法治環境不好等。貫徹落實民族自治地方經濟社會發展自主權，是黨和國家的民族工作方針和政策在法律上的集中體現，是民族自治地區經濟社會發展最重要的途徑和保證，也是貫徹落實民族自治地方整體權益的具體要求，是當前民族問題研究的重點和核心。對民族自治地方經濟社會發展自主權的研究，實質上就是探索在新的歷史條件下，民族自治地方經濟社會發展的道路、規律和途徑等重大理論與實踐問題。

學術理論界對民族自治地方經濟社會發展自主權的研究，綜合起來主要有如下5個代表性的觀點：（1）民族自治地方經濟社會發展自主權是民族自治地方經濟社會發展自治權行使的能力或者程序的體現，是民族自治地方自治權行使的理性基礎。民族自治地方能否充分擁有發展的自主權，是民族自治地方自治機關能否具有行使自治權能力的根本標志。同時，自主權的狀況又揭示了自治機關在行使自治權的過程中能否獨立自主地進行的現實狀況。（2）由于《民族區域自治法》對各項自主權以及上級國家機關職責的規定極為原則化且缺乏責任追究機制，加之尚無相關配套的實施細則和措施作保障，這就導致了民族自治地方各項經濟社會發展自主權很難得到具體落實，使得民族地區經濟社會發展相對緩慢。國務院及其各部委應當按照《民族區域自治法》的要求，盡快制定有關落實《民族區域自治法》的配套實施細則，切實保障《民族區域自治法》規定的民族自治地方各項自主權的實施。（3）制約民族自治地方經濟社會發展自主權落實的因素主要有認識因素、制度因素、程序因素和機制因素等。特別是民族法律意識不強，民族區域自治法律制度的權威尚未真正樹立，缺乏有法可依、執法必嚴、違法必究的民族法制環境，從而導致民族區域自治法律法規貫徹不力、難以落實。加強民族自治地方民主法治建設，是保障民族自治地方經濟社會發展各項自主權貫徹與落實的有效保證。（4）民族自治地方經濟社會發展自主權落實不到位與民族自治地方自治機關基于各種因素的制約而“不敢于”或者“不善于”行使自主權密切相關。民族自治地方自治機關應當提高自治意識，根據本地區經濟社會發展的實際情況，依據憲法和民族區域自治法的有關規定，加快制定和修改有關促進本地區經濟社會發展的自治條例、單行條例及相關法規。（5）在國家實施西部大開發的進程中，國家應當將民族自治地方經濟社會發展自主權的落實同西部大開發戰略的實施有機地結合起來，使得民族自治地方在西部大開發中能夠享受到更多的優惠政策，以加快民族自治地方經濟社會的發展步伐。

民族自治地方經濟社會發展自主權研究的重點是探討現階段如何進一步有效地落實和實施各項經濟社會發展自主權，尋找促進民族自治地方經濟社會各項事業發展的措施、方式和路徑。我國已經初步建立起包括憲法、民族區域自治法在內的較為完整的民族自治地方經濟社會發展自主權的法律體系，但是與之相關配套的行政法規和部門規章以及實施細則、具體落實措施卻相當缺乏，特別是民族自治地方的自治條例和單行條例的制定存在著嚴重的缺位和錯位問題，因而各項經濟社會發展自主權的具體落實仍然相當困難。民族自治地方經濟社會發展自主權落實與保障的好壞，直接關系到國家的統一與安全、民族的繁榮與發展，以及我國小康社會全面實現等重大的政治問題。前蘇聯社會主義國家的解體、東歐一系列國家社會主義制度發生的劇變，以及當今世界范圍內的民族沖突，無不證明有效地落實和保障民族自治地方經濟社會發展自主權，是保證一個國家或者一個地區經濟、政治、社會穩定與繁榮的關鍵。

二、自治機關享有法律賦予民族自治地方特定的自治權

自治權是民族區域自治制度的核心。自治權是民族權利中的一種，憲法和法律規定的自治權是具有國家立法規范的一種權限。自治權是民族自治地方的一種特定自主權，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、權力性和權利性、廣泛性和限制性等特征。《中華人民共和國憲法》第112條規定：“民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。”［1］在實行民族區域自治的地方，只有自治地方的人民代表大會和人民政府，才是民族自治地方的自治機關。自治機關既是國家的地方政權組織，又是民族自治的自治組織。在民族區域自治范圍內，自治機關的職能既是各少數民族自主地管理本民族內部事務的具體體現，又是自治機關自主地管理本自治地方各種事務的集中表現。自治地方自治機關享有憲法、民族區域自治法和其他法律賦予的一系列特定的自治權。

第一，自主地管理本民族內部事務的權利。民族自治地方各族人民行使憲法和法律賦予的選舉權和被選舉權，通過選出的人民代表大會代表組成自治機關，依法行使管理本民族、本地區內部事務的民主權利。民族自治地方的人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作，在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。在民族自治地方的人民代表大會中，除了實行區域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區域內的民族也有適當名額的代表。在我國現有的155個民族自治地方的人民代表大會常務委員會中，都有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任，自治區主席、自治州州長、自治縣縣長全部由實行區域自治的少數民族公民擔任。同時，在民族自治地方的人民法院和人民檢察院的領導成員和工作人員中，都配備有實行區域自治的民族的人員，民族自治地方自治機關實現了自主地管理本民族內部的事務。

第二，自主制定自治條例和單行條例的權利。自治條例是民族自治地方的綜合性自治法規，集中地體現了民族自治地方的自治權，是對民族自治權的具體化。自治條例又是民族自治地方貫徹落實民族區域自治法，行使自治權的基本規范，是民族自治地方全面調整自治事務的總章程。自治條例是由自治地方（自治區、自治州、自治縣）的人民代表大會依照憲法、立法法和民族區域自治法的規定制定的，是在自治地方內實行民族區域自治基本制度的規范性法律文件。單行條例是民族區域自治地方自治機關根據憲法和法律規定的基本原則，依照本地經濟社會發展的實際情況，為保護和解決當地少數民族某一方面的特殊利益而制定的并報請法定上級國家機關批準、備案的專項自治法規；單行條例是民族自治地方政府行使自治權的一種主要法規形式。根據相關法律規定，有權制定自治條例和單行條例的權力機關是各級自治地方的人民代表大會，人大常委會無此項權力。民族自治權本身包含著根據民族自身的特殊人文背景，對國家法律、法規、命令的變通執行權。自治法規的各種形式，包括自治條例、單行條例、變通規定和補充規定，在內容上都必然包含著對國家法律的一定變通或者補充，性質上都屬于民族自治地方享有的“變通權”范疇。自治條例和單行條例依法對法律、行政法規做出變通規定后，本自治地方適用自治條例和單行條例的規定自主地推進經濟社會發展。然而，有一種情況值得我們高度關注和重視，這就是自治區的人大既可以制定自治條例，又可以作為省一級人大制定地方性法規。法律規定自治區人大制定的自治條例必須報請全國人大常委會批準，而自治區人大制定的地方性法規只需要報全國人大常委會備案，并不存在批準才生效的問題。所以，從立法效率的角度考慮，自治區人大通常會傾向于選擇制定程序更簡單的地方性法規的形式進行。

第三，自主地實施人事管理的權利。民族自治地方人事管理自治權是指民族自治地方政府要依照法律規定，自主地采取各種措施充分開發當地人力資源的一種法定權利。民族自治地方的自治機關能夠根據當地社會主義建設的需要，采取各種措施從當地民族中大量培養各級干部、各種科學技術、經營管理等專業人才和技術工人，充分發揮他們的作用，并且積極在少數民族婦女中培養各級干部和各種專業技術人才。民族自治地方的自治機關在錄用工作人員的時候，對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當的照顧。民族自治地方的自治機關還可以采取特殊措施，優待、鼓勵各種專業人員參加民族自治地方各項建設工作。民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定在招收人員時，一般都優先招收少數民族人員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收。民族自治地方自主地實施人事管理的自治權，是加快民族自治地方大量培養各級少數民族干部和各類專業人才以及技術工人成長發展的重要途徑，對民族自治地方經濟社會和文化事業的發展發揮了重要的保證作用。

第四，自主地使用和發展本民族語言文字的權利。民族自治地方人民政府、人民法院、人民檢察院在執行公務的時候，能夠依照本民族自治地方自治條例的規定，使用當地通用的一種或者幾種語言文字；同時使用幾種通用的語言文字執行職務的，一般都做到了以實行區域自治的民族語言文字為主。在國家舉行的一系列重要會議上，如中國共產黨全國代表大會、全國人民代表大會和中國人民政治協商會議等重要會議，會場一般都提供了蒙古、藏、維吾爾、哈薩克、朝鮮、彝、壯等民族語言文字的文件和同聲傳譯。

第五，自主地保持或者改革本民族風俗習慣的權利。民族自治地方的人民政府、人民法院、人民檢察院依法保障各少數民族群眾都有按照傳統風俗習慣生活、進行社會活動的權利和自由，包括尊重少數民族群眾的生活習慣，尊重和照顧少數民族群眾的節慶習俗，保障少數民族群眾特殊食品的經營，扶持和保證少數民族群眾特需用品的生產和供應，以及尊重少數民族的婚姻、喪葬習俗等。民族自治地方自治機關教育各民族干部和群眾互相信任，互相學習，互相幫助，互相尊重語言文字和風俗習慣，提倡少數民族群眾在衣食住行、婚喪嫁娶等方面，奉行科學、文明、健康的新習俗，共同構建民族地區的和諧社會。

第六，依法尊重和保障少數民族群眾宗教信仰自由的權利。中國是一個多種多樣宗教并存的國家，少數民族群眾大多數有宗教信仰，有的民族多數信仰某種宗教，如藏族群眾信仰藏傳佛教，回、維吾爾等民族群眾信仰伊斯蘭教。少數民族宗教信仰獨特的民族性和地方性，使其體現出它與漢族宗教信仰不同的普遍性、復雜性和敏感性的特點。妥善處理好我國社會主義時期一切宗教問題及貫徹執行宗教信仰政策的根本出發點和落腳點，是使全體信教群眾和不信教群眾聯合起來，把他們的意志和力量集中到建設現代化的社會主義強國這一共同的目標上來。任何背離這個基本觀點的言論和行動都是錯誤的，都必然受到人民群眾的堅決抵制和反對。任何宗教都不得干擾非宗教學校的教育活動，不得在這些學校學生中傳教和發展教會成員。宗教活動場所由該場所的管理者自主管理，在宗教活動場所進行宗教活動，必須遵守國家法律法規，其合法利益和該場所內正常的宗教活動受法律保護，任何組織和個人不得侵犯和干預。任何宗教的存在與發展，都必須解決與所在社會相適應的問題。通過積極疏導而與社會相適應的宗教，提供的是一種道德倫理資源。把與社會相適應的宗教當作一種文化來看待，這既是對宗教信仰自由的尊重，同時也是對道德倫理文化的尊重。構建社會主義和諧社會不僅需要各種社會物質條件的配套，也需要文化精神資源的供應，其中作為文化精神核心的道德價值和倫理規范，也就成為構建和諧社會的重要支撐點。所以，民族自治地方自治機關必須根據憲法和法律規定，尊重和保護少數民族群眾的宗教信仰自由，保障少數民族公民一切合法的宗教活動，自覺維護國家的統一和各民族的團結。

三、民族自治地方享有法律規定的經濟社會發展的自主權

經濟社會發展自主權是民族自治地方自治權的核心。《民族區域自治法》第25條規定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的特點和需要，制定經濟建設的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”［1］83《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第5條規定：“上級人民政府及其職能部門在制定經濟和社會中長期規劃時，應當聽取民族自治地方和民族工作部門的意見，根據民族自治地方的特點和需要，支持和幫助民族自治地方加強基礎設施建設、人力資源開發，擴大對外開放，調整、優化經濟結構，合理利用自然資源，加強生態建設和環境保護，加速發展經濟、教育、科技、文化、衛生、體育等各項事業，實現全面、協調、可持續發展。”［2］這一規定確立了民族自治地方安排和管理本地方的經濟建設事業的自主權。民族自治地方經濟社會發展自主權是民族自治地方政府依法享有的、自主管理本地方經濟建設事業的特定權力，它具有較高的自主性、顯著的民族性、相對的地方性以及強大的民族性等鮮明特征。民族自治地方經濟社會發展自主權主要體現在如下幾個方面：

第一，市場經濟發展自主權。民族自治地方的市場經濟一般不很發達，民族自治地方政府應當在堅持社會主義原則的前提下，根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系和經濟結構，自主地發展本地方的市場經濟。民族自治地方政府有權堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展民族地區的非公有制經濟。從我國沿海地區改革開放的實踐看，非公有制經濟是目前最活躍的經濟增長點，而西部民族自治地方的非公有制經濟又發展得非常緩慢。所以，民族自治地方政府必須把合理調整所有制結構、發展非公有制經濟，作為當前調整經濟結構的一項重要任務。非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，民族自治地方自主地發展非公有制經濟，有利于民族地區完整地發展社會主義市場經濟。要鼓勵非公有制經濟參與國有企業改革，進入公用事業、基礎設施、金融服務以及社會事業等領域，依法保護非公有制企業的合法權益。傳統農業向現代農業的轉變，不是政府強制推動的結果，而是市場機制的自發作用，市場機制是推動傳統農業向現代農業轉化的源動力。社會主義新農村建設是我國現代化進程中的重大歷史任務，是一項不但惠及億萬農民，而且關系國家長治久安的戰略舉措，必須按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持科學規劃、分類指導、因地制宜、穩步推進，全面加強農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。《少數民族事業“十一五”規劃》指出，在“十一五”期間要加強民族自治地方基礎設施建設，重點建設一批對帶動當地發展起重大作用的交通、水利、電力、通信、能源等公共基礎設施項目。大力推進社會主義新農村、新牧區建設，優先安排與群眾生產生活密切相關的農田水利、草場圍欄、人畜飲水、電力、通信、鄉村道路、廣播電視、貿易集市、清潔能源、民房改造等中小型公益型項目。重點扶持少數民族聚居的貧困地區，實施特困少數民族群眾解困工程，加大安居溫飽、易地搬遷和勞務輸出力度，推動各項扶貧開發措施進鄉、入村、到戶。優先將少數民族聚居的貧困村全部納入國家扶貧整村推進規劃實施范圍，強化對少數民族貧困人口的直接幫扶。對缺乏基本生存條件、自然災害多發區、自然保護區、重要生態功能保護區、地方病高發區的特困少數民族群眾，穩步推進生態移民和易地扶貧。建立健全社會救助體系，保障少數民族貧困人口基本生活［3］。

第二，財政管理自主權。民族自治地方的財政是一級財政，是國家財政的組成部分。民族自治地方政府有管理地方財政的自主權，財政管理自主權是我國實行民族區域自治制度，實現民族自治權的必要條件。財政管理自主權是國家在財政收支劃分和管理權限上，給予民族自治地方政府擁有比一般地方政府更多的自主權和國家法定的優惠權。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。民族自治地方在全國統一的財政體制下，通過國家實行的財政轉移支付制度，享受上級財政的照顧。民族自治地方自治機關財政管理自主權，主要包括財政立法的自治權、財政資金管理的自治權、財政援助的接受權［4］。隨著國民經濟進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，我國已經具備了將基礎設施建設和公共服務重點轉向農村的基本能力和條件，應當調整國家財政資源和建設資金的投向，由以城市為主向更多地支持農村轉變。民族自治地方政府要切實承擔起為農業和農村發展提供優質公共服務的責任，為農牧民分享改革發展成果創造條件。民族自治地方根據本地方經濟和社會發展的需要，可以依法設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織，建立符合農村特點的農村金融體系，尤其要采取得力措施引入競爭機制，允許新設機構進入農村金融市場；著力構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系。民族自治地方政府必須適應政府職能的轉變，努力構建法制化的公共財政框架，這是完善民族自治地方財政管理法治的根本目標。

第三，稅收管理自主權。稅收管理自主權主要包括稅收自治立法權、稅收收入管理自治權和稅收優惠權，稅收管理自主權是實現民族自治權的重要保障。民族自治地方政府的稅收管理自主權，實質上是國家在稅權劃分和管理權限上給予特殊的照顧，使各民族自治地方政府擁有比一般地方政府更多的管理稅收的自主權和國家法定的優惠權。依據民族區域自治法規定，除了應當由國家統一審批的減免稅收項目以外，對屬于地方財政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵的，自治區、自治州和自治縣（旗）都享有減免稅收的權利。同時，民族自治地方的稅收管理自主權是按照國家“優惠”、“優待”的原則，在稅收上享受國家法定的優惠權利。上級國家機關要根據國家的民族貿易政策和民族自治地方的需要，對民族自治地方的商業、供銷和醫藥企業，從投資、金融、稅收等方面給予扶持。扶持民族自治地方改善農業、牧業、林業等生產條件和水利、交通、能源、通信等基礎設施；扶持民族自治地方合理利用本地資源發展地方工業、鄉鎮企業、中小企業以及少數民族特需商品和傳統手工藝品的生產，以增強民族自治地方經濟的造血功能，壯大民族自治地方的經濟實力。民族自治地方政府要采取有效措施認真落實稅收優惠政策，優化納稅服務，簡化辦事手續，及時辦結各項稅收減免事宜。

第四，資源開發利用和環境保護自主權。資源開發利用和環境保護自主權是國家賦予民族自治地方政府實現可持續發展的一項特殊權利。民族自治地方的自治機關有權自主地確定本地方內草場、森林的所有權和使用權；保護、建設草原和森林，組織和鼓勵農牧民植樹種草；禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林，嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地。自主地管理和保護本地方的自然資源，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用。自主地保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害，實現人口、資源和環境的協調發展。人與自然的和諧是社會和諧的基礎條件，也是人自身發展的重要條件。社會的和諧、人的全面發展都必須在人與自然的協調與和諧中得到實現。必須保護廣大農牧區的生態環境，大力提倡和切實推行農業循環經濟，減少過多施用農藥、化肥造成的污染。國家應當根據統一規劃和市場需求，優先在民族自治地方合理安排資源開發項目和基礎設施建設項目；國家在重大基礎設施投資項目中適當增加投資比重和政策性銀行貸款比重；國家在民族自治地方安排基礎設施建設時，需要民族自治地方配套資金的，可以根據不同情況對民族自治地方給予減少或者免除配套資金的照顧；國家要幫助民族自治地方加快實用科技開發和成果轉化，大力推廣實用技術和有條件發展的高新技術，積極引導科技人才向民族自治地方合理流動；國家在向民族自治地方提供轉移建設項目的時候，必須根據當地的條件提供先進、適用的設備和工藝；民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護做出貢獻的，必須給予一定的利益補償和生態補償。任何組織和個人在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，必須采取切實有效的措施，保護和改善當地的生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。

第五，對外貿易管理自主權。民族自治地方的對外貿易和邊境貿易是我國社會主義商品交換和商品流通在少數民族地區的特殊形式，民族自治地方對外貿易的最大特點就是有漫長的邊境貿易區域。民族自治地方開展對外貿易、邊境貿易活動，具有天時、地利、人和以及政策和法律上的諸多有利條件。邊境貿易的發展既是中國與周邊國家和地區戰略伙伴關系建立和發展的結果，也是中國與國外開展經貿合作的未來發展方向之一。民族自治地方依照國家規定，可以自主地開展對外經濟貿易活動，經國務院批準可以開辟對外貿易口岸；與外國接壤的民族自治地方經國務院批準，可以自主地開展邊境貿易；民族自治地方在對外經濟貿易活動中，享受國家的優惠政策。《少數民族事業“十一五”規劃》指出，在“十一五”期間要“繼續執行扶持民族貿易、少數民族特需商品和傳統手工業品生產發展的稅收、金融、財政等優惠政策，建立必要的少數民族特需商品國家儲備制度。建設少數民族特需商品生產基地和區域性流通交易市場，扶持少數民族特需商品重點生產企業，對少數民族特需商品定點企業和傳統手工業重點企業進行技術改造，制訂少數民族特需商品產業指導目錄和傳統生產工藝搶救計劃。”［3］因此，民族自治地方政府應當自主地尋找與周邊國家共同開發的區域經濟合作項目，以此帶動沿邊開放戰略的實施；必須加快建立民族邊貿經濟合作服務體系，改善貿易條件，建立經貿大通道，全方位推動民族自治地方邊貿的發展。經貿對外開放主要是指遵守世界貿易組織規則，在多邊貿易體制下進一步擴大市場準入范圍，爭取獲得更多的進入其他國家和地區市場的機會。服務貿易是中國與東盟經貿合作的重要領域，雙方服務貿易基礎不同，產業優勢領域各異，這些差異形成了雙方服務貿易的互補性。2007年1月14日中國與東盟10國簽署中國——東盟自貿區《服務貿易協議》，相互進一步開放服務貿易市場，提供更加優惠的市場準入條件，這是我國在促進服務業進一步對外開放方面的一項重大舉措，為我國邊境地區民族自治地方深入參與國際服務領域的合作，開展多邊、區域和雙邊服務貿易談判，創造了有利條件。進一步擴大經貿對外開放，必須以追求和維護國家利益為核心目標，努力推動民族自治地方對外貿易又好又快地發展。

第六，教育、科技、文化、衛生、體育等社會事業發展自主權。民族自治地方政府根據國家的教育方針，依照法律的有關規定，自主地決定本地方的教育規劃，各級各類學校的設置、學制、辦學方式、教學內容、教學用語和招生辦法；自主地發展民族教育，掃除文盲，普及九年義務教育，采取多種形式發展普通高級中等教育和中等職業技術教育；在少數民族牧區和經濟困難、居住分散的少數民族山區，設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學，保障就讀學生完成義務教育階段的學業。凡招收少數民族學生為主的學校和其他教育機構，有條件的都使用了少數民族文字的課本，并且使用少數民族語言講課；根據不同情況從小學低年級或者高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規范漢字。作為保證教育公平的手段，制度公平是教育和諧的保障。在全國高校招生時對少數民族考生實行的優惠政策，就是一項涉及廣大民族地區群眾切身利益的重要民族政策，政府應當在防止某些負面影響的同時，繼續堅持和完善這項制度公平。民族自治地方政府必須用好、用足科技發展自主權，推動民族自治地方科技進步，加快科技進步與創新的實現途徑，增強民族自治地方自主創新能力。民族自治地方政府還要自主地發展具有民族形式和民族特點的文學、藝術、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業；自主地組織、支持有關單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護民族地區的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產，繼承和發展優秀的民族傳統文化；自主地決定本地方的科學技術發展規劃，普及科學技術知識；自主地決定本地方的醫療衛生事業的發展規劃，發展現代醫藥和民族傳統醫藥；自主地發展體育事業，開展民族傳統體育活動，增強各族人民的體質；自主地開展和其他地方的教育、科學技術、文化藝術、衛生體育等方面的交流和協作。

四、民族自治地方的根本任務是構建民族地區的和諧社會

民族自治地方的繁榮發展是民族自治地方政府的首要任務。經濟發展是連接各民族互助關系的基本紐帶，文化進步又是促進各民族共同繁榮的標志。發展民族自治地方經濟是發展民族地方教育和其他文化事業、提高少數民族群眾生活質量的基礎。解決當代中國民族問題，只能依靠解放和發展生產力，不斷加快少數民族和民族地區的經濟發展，舍此沒有別的出路。然而，少數民族和民族地區的經濟社會發展相對于東部地區來說，仍然處于滯后的狀態，甚至在東部持續發展、中部迅速崛起的全方位發展中形成新的發展差距。譬如，2004年民族自治地方人均生產總值只有全國平均數的67.4%，農民人均純收入只有全國平均數的71.4%。這就是說，民族自治地方要實現全面建設小康社會的目標和消除地區發展差距的目標，必須付出更加艱巨的努力。為此，中共中央、國務院在《關于進一步加強民族工作 加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》中提出，要采取更加有力的政策措施，加快少數民族和民族地區經濟社會發展，逐步縮小發展差距，最終實現全國各族人民共同富裕的任務［5］。我國正處在社會主義初級階段，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，仍然是我國社會的主要矛盾。我國的民族問題盡管呈現出復雜多樣性，但是從根本上說，是少數民族和民族地區迫切需要加快經濟文化發展與自我發展能力不足的矛盾，這是我國當前民族問題的主題。因此，又好又快地實現少數民族和民族地區的繁榮發展，不僅是民族地區全面建設小康社會的基本要求，而且也是民族地區構建和諧社會的基本條件。多民族國家內部各民族的團結是中華民族凝聚力的基礎，是綜合國力的基本要素，也是衡量社會和諧程度的重要指標。團結的基礎是平等，其前提是根本利益的一致性，即通過共同團結奮斗實現共同繁榮發展。這里所說的共同團結奮斗，就是要把全國各族人民的智慧和力量凝聚到全面建設小康社會上面來，凝聚到實現中華民族的偉大復興上面來；共同繁榮就是要牢固樹立和全面落實科學發展觀，千方百計地加快少數民族和民族地區的經濟社會發展，不斷提高各族群眾的實際生活水平。只要我們抓住了共同奮斗和共同繁榮發展這個主題，就是抓住了在新形勢下正確處理民族問題，切實做好民族工作的根本。

建設民族地區和諧社會是民族自治地方政府的根本任務。和諧是人類社會生存的基礎，也是社會發展追求的最終目標。社會要和諧首先就要發展，社會和諧在很大程度上取決于社會生產力的發展水平，取決于各民族發展的協調性。充分調動各族群眾參加民族地區經濟社會事業發展的積極性，是在民族地區建立和諧社會的前提；保持民族地區的團結穩定，是民族地區和諧社會建設的重要內容。黨的十一屆三中全會以后，我們黨堅定不移地推進改革開放和現代化建設事業，積極推動經濟發展和社會全面進步，為促進和諧社會進行了不懈的努力。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證；構建和諧社會既是我們的遠大目標，也是現實任務，一切都必須從實際出發。民族自治地方構建和諧社會必須以人為本，始終把廣大人民的根本利益作為民族自治地方政府一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，做到發展為了人民、發展依靠人民，發展成果由人民共享，促進人的全面發展。要始終堅持科學發展觀，切實統籌城鄉發展，統籌區域發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然和諧發展，最終實現經濟社會可持續發展。構建和諧社會的重點和難點在農村，沒有農村的和諧，就不可能有城鄉的和諧，更不可能有全國的和諧。尤其是我國少數民族地區大多數都地處邊疆，和諧周邊與和諧邊疆對于國家的安定團結具有特別重要的意義。2002年11月4日中國和東盟領導人簽署《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，2003年10月中國政府宣布加入《東南亞友好合作條約》，這些既標志著中國與東盟建立自由貿易區的進程正式啟動，也標志著中國與東盟的經貿合作進入了嶄新的歷史階段。在2006年6月15日上海峰會上，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏孜別克斯坦等6個成員國空前團結，顯示了上海合作組織旺盛的生命力、凝聚力和感召力。在構建和諧世界的偉大歷史進程中，邊疆地區的和諧周邊是構建和諧邊疆的外部保障，和諧邊疆是構建和諧周邊的內部依托，二者相輔相成不可分割，推動建設持久和平、共同繁榮的世界和諧。

制度公平是構建民族自治地方和諧社會的政治基礎。堅持和完善民族區域自治制度，全面落實《民族區域自治法》，屬于政治文明建設的范疇。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》指出：“目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制、機制尚不完善，民族法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定。”［6］構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程，必須堅持用發展的辦法解決前進中的問題。為此，就要扎實推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展；就要把加快民族地區農村發展提到前所未有的戰略高度，努力提高農牧民的收入水平；就要實施積極的就業政策，發展和諧的勞動關系；就要堅持民族地區教育優先發展，促進教育公平；就要加強醫療衛生服務，提高民族地區人民健康水平；就要加強民族地區環境治理保護，促進人與自然相和諧；就要進一步加大中央政府對民族地區的扶持力度，建立和完善區域經濟協調發展的運行機制；就要明確區域職責，制定職責與利益相統一的促進區域經濟協調的政治、經濟政策；就要探討多種農村扶貧開發模式，政府尤其要增加公共服務供給；就要進一步完善民族法律制度，夯實社會和諧的法治基礎。社會公平正義是社會和諧的基本條件，是社會和諧的特征與標志，制度則是社會公平正義的根本保證。社會公平正義作為衡量和評價處理人與人之間、人與社會之間利益關系準則的綜合范疇，它是我國社會主義制度的本質要求，也是構建社會主義和諧社會的基本條件。

法制完備是構建民族自治地方和諧社會的法治保障。構建和諧社會，實際上就是要建設一個法治社會。每個人享有其應有的權利，是和諧社會的表現；每個人承擔其應盡的義務，則是和諧社會建立的必要條件。目前我國的民族法制還很不完善，譬如，民族法規體系不健全，《民族區域自治自治法實施細則》、《散居少數民族權益保障法》及五大自治區的《自治條例》、《清真食品管理條例》、《少數民族公民殯葬管理條例》、《民族教育條例》等還沒有出臺；已有的立法不少質量不高，自治條例和單行條例的內容缺乏特色，不能夠很好說明本民族經濟社會發展特點；一些民族法律法規在執行過程中存在嚴重缺陷，等等。民族自治地方政治、經濟、文化活動的開展，民族地區人民民主權利的行使，經濟社會的健康發展，所有這一切都要靠健全而完備的法制作保障。《少數民族事業“十一五”規劃》指出，在“十一五”期間要“制定與民族區域自治法相配套的法律法規，實施民族法制體系建設工程。加強自治州、自治縣自治條例的制定或修訂工作，推動自治區自治條例的制定。完善關于散居少數民族權益保障、清真食品管理、少數民族特需商品管理以及少數民族喪葬管理等方面的法律法規。制訂民族工作法律法規執行的監督檢查辦法，推進依法行政。”［3］民族自治地方政府和立法機關必須竭盡全力維護社會主義法制的統一和權威，尤其要加速構建與社會主義市場經濟體制相適應的法律法規體系，切實維護市場主體的平等地位，規范市場主體的經濟行為，保障市場主體的公平競爭。在市場經濟活動中，即使涉及到其他諸如行政手段、經濟手段的調節，在法治社會也必須遵循一定的法律程序，最終還是要回歸到法律層面上進行調整。オお

參考文獻：

［1］ 中華人民共和國常用法律大全［M］.北京:法律出版社,2006：12.

［2］ 國務院實施《中華人民共和國民族區域自治法》若干規定［J］.國務院公報,2005，(20)：7.

［3］ 少數民族事業“十一五”規劃［N］.人民日報,2007-03-29(12).

［4］ 宋才發，等.中國少數民族經濟法通論［M］.北京:中央民族大學出版社,2006：157.

［5］ 郝時遠，王希恩.民族發展藍皮書：中國民族發展報告2001—2006［M］.北京:社會科學文獻出版社,2006：8.

［6］ 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議［J］.國務院公報,2006，(33)：5.

On the Autonomy of Economic and Social Development in the

National Autonomous Area

SONG Cai瞗a

（Law School, Central University for Nationalities, Beijing 100081, China）Abstract:

The Constitution and the Law of the Peoples Republic of China on Regional National Autonomy endowed the national autonomous area with the autonomy of economic and social development, and it is a kind of legal right that the national autonomous area manages and develops its own society and economy independently. The study on the autonomy of economic and social development is an important theoretical and practical issue. This study concerns problems such as the road, the rule and the approach to develop the economy and society of national autonomous area.

Key words:national autonomous area; economic society; national autonomy; autonomy of development

本文責任編輯：汪太賢