我國農業保險的現狀、問題及對策

[摘 要]農業是國民經濟的基礎，農業保險在分散農業風險、補償農業損失、提高農業綜合生產能力和促進農民增收方面發揮著重要作用。但由于各種原因我國農業保險一直相對落后，不能適應我國農業發展的需要，如何解決我國農業保險中存在的問題，充分發揮農業保險對我國農業發展的保障作用是值得我們關注的問題。

[關鍵詞]農業保險 保險費率 賠付率

一、我國農業保險的現狀及存在問題

農業保險是以種植業和養殖業為保險標的，對其在生長、哺育、成長過程中因遭受自然災害或意外事故導致的經濟損失提供補償的一種保險。

我國農業保險開辦于1982年，當年保費收入只有23萬元，1993達到8.3億元，但從1993年以后到2004年農業保險業務逐漸萎縮，到2004年農業保費不到4億元，按全國目前2.3億戶農戶計算，平均每戶投保不到兩元。在保費收入大幅下降的同時，農業保險的險種也不斷減少，由最多時的60多個險種，下降到目前的不足30個。在農險業務處于停滯甚至倒退的同時，農險機構也在悄然萎縮，目前只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司兩家商業性保險公司經營這項業務，而這兩家公司農業險的總體賠付率分別高達87%和73％。從表1中可以看出：從 1994年2005年，農業保費收入占總保費收入的比例基本上是逐年遞減的，最高的一年是1994年，占1.33%，最低的一年是2004年只占 0.09，這說明農業保險是逐年萎縮的。從農業保險的賠償率可以看出，絕大多數的年份其賠償率都在大家所公認的臨界點70%之上，在 2001年與1994年其賠償率在100%以上。

我國農險業發展滯后，有保險業自身發展不成熟的因素，也有地方政府和農民保險意識淡漠的因素。

（一）農民方面

1．保險費率過高

保險費率由凈費率和附加費率兩大部分構成。目前按農業受災損失率制定的農業保險費率高達9%-10%。從凈費率方面看，由于我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分布廣，造成的損失大，而保險公司賠付屬于商業行為，如此大規模的賠付，很多保險公司根本承擔不起，按照保險業規則，高賠付導致高費率；附加費率方面，保險公司由于對農業險產品經驗不足、專業人才缺乏，加之成本較高、費用靈活性小、稅收負擔重等原因，使得附加費率較高，這些原因導致農業保險費率偏高，這對目前收入并不高的農民來說，是一個沉重的負擔。

2．農民保險意識淡薄

農民缺乏保險意識是保險業在農村發展不起來的又一大癥結所在。農村經濟發展和文化教育落后、保險宣傳力度不夠使絕大多數農民缺乏保險相關知識，甚至根本就不懂保險是怎么回事，對保險公司、險種、保險條款等的不了解，導致對保險的抵觸，更不用說主動購買了。多數農民認為保險“意義不大”、“不值得”，而且普遍感覺到索賠困難，如果出現狀況向保險公司索賠時，手續極其繁瑣，而且很多時候保險公司不肯賠付；再加上有些保險營銷人員忽視職業道德，刻意夸大產品的功能，掩飾保險條款中的免賠責任，嚴重影響了農民對保險公司的信任。

3．農民收入水平低

近年來，農民的人均收入的年增長率大約在3%左右，城鄉收入的差距在不斷加大，2003年農民的人均收入2622元，城鎮居民為8500元。農民必須用這些收入去交納各種費用、購買生活必需品，贍養老人、為子女提供教育費用等，大部分農戶所剩的收入已是非常有限；而且由于我國的農民沒有養老、醫療等方面的保障，另外還要考慮一些其他突發事件，他們還要留有一部分收入來滿足預防需求。因此，在較低的收入水平下，在讓農民拿出高達10%的收入去購買保險，這顯然是農民難以接受的。

（二）保險公司方面

目前，農業保險在我國基本上是按照商業保險模式經營的，未享受政策性補貼，商業保險公司無力也不愿意承擔風險較大的農業保險責任。業內人士認為，單純依靠商業保險公司來經營農業保險是很難獲得成功的，因為洪水、旱災、禽流感等重大災害和重大疫情往往波及一省或數省乃至全國，其補償額是商業保險公司難以承受的，所以很多保險公司都不愿涉足農業保險。

1．農業生產的高風險性。農業生產的高風險特點導致農業保險自身難以產生經濟效益，相對于第二三產業來說，農業生產周期較長，受自然制約較多，尤其是我國自然災害頻繁，這都使我國農業保險的賠付率居高不下，從而與一般商業保險的經營目標嚴重背離。

2．按農業受災損失率制定的農業保險費率，農民難以承受。這樣，農民雖有保險的要求，卻沒有承擔高額保險費的能力，從而導致農業保險的承保密度很低，保險公司難以形成起碼的規模效益。農業保險的高賠付率又使保險基金自身不能積累，農業商業保險業務難以維持。

3．由于缺乏相應的財政、稅收的優惠支持及對應的法律支持，導致農業保險難以開展。我國農業保險本身發展就很滯后，再加上再保險機制尚未建立，在現有的賠付條件下，一場大的天災，將使得農業大面積減產甚至顆粒無收，保險公司面對的將是大量賠款后的虧損，由于缺乏再保險的安排，使得風險過于集中在經營主體自身，虧損較大，而我國現行的《保險法》對農業險尚未涉及，也沒有制訂其他有關農業險的條例法規或者出臺其他配套扶持政策。這一切都使得保險公司對農業保險“退避三舍”。

（三）政府方面

由于農業保險的高風險高賠付率特點，單純靠商業性運作很難解決農業保險的尷尬處境，政府對此應該有政策性的支持。在一些發達國家，農業保險已成為政府保護和支持農業的一個重要手段，發達國家都通過保費補貼、稅收優惠、經營費用補貼等多項措施來支持農險發展，間接實施對當地農業的政策扶持與利益保護。而我國財稅政策對農險的支持力度還很有限，對農業保險的支持只是免征營業稅。

此外，我國目前還沒有關于農險方面專門的法律法規，法制的缺失給農業保險實踐帶來了較多困難，如農業保險的定位、政府在政策性農業保險中的作用和地位、對農險的支持扶持原則、對農險投保人利益的保護、對保險公司的保護、如何保證農險的投保面等都不能有效落實。

二、發展農業保險的重要性

我國是世界上農業自然災害頻發、受災面廣、災害損失最為嚴重的國家之一，尤其隨著全球氣候變遷和生態環境的惡化，致災因素的變數不斷加大，我國農業自然災害發生的頻率和強度有加劇的趨勢，災害事故造成的經濟損失也愈來愈大。據農業部統計，近4年來我國農業光是種植業就因干旱、洪澇等災害造成38億多畝農作物受災，其中5.9億畝基本絕收，所以努力發展完善農業保險制度是發展農業生產的重要環節。

1．抵御自然災害，保護農業健康發展的需要。

2．保障農民利益和生存的需要。

3．商業保險自身發展的需要。農村潛在著廣闊的保險市場，為商業保險可持續發展提供了廣闊的空間。

三、發展我國農業保險的對策

（一）借鑒國際經驗，建立適合我國國情的農業保險模式

從世界各國農業保險發展的歷史、特點、操作方式以及法律制度上看，通常可將其制度模式歸納為以下幾種形式：

1．美國、加拿大模式政府主導模式。政府主導模式的主要特點是以國家專門保險機構主導和經營政策性農業保險為主。這種經營是政策性的，但是農民均自愿投保，農民對投保的農作物僅支付純保費的一部分，其余部分由政府補貼。政府認捐農作物保險公司相當數額的資本股份，并支付一切經營管理費用，對其資本、存款、收人和財產免征一切賦稅。除政府的農作物保險公司外，其他私營、聯合股份保險公司、保險互助會也都可以在政府政策性農業保險的框架下經營農作物一切險。在美國，政府鼓勵私營、聯合股份保險公司參與農作物保險計劃，承保或代理農作物一切保險和再保險，對他們承擔的這部分業務，政府也同樣補貼保險費和經營管理費。

2．日本模式政府支持下的相互社模式。這種模式的特點：一是政策性強，國家通過立法對主要的關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養動物(牛、馬、豬)實行法定保險，其他作物(經濟型作物)和寵物實行自愿投保。二是直接經營農業保險的不是政府機構，也不是商業保險公司，而是不以贏利為目的的保險相互社市、鎮、村農業共濟組合與都、道、府、縣農業共濟組合聯合會，后者主要是接受前者的再保險業務。中央政府在農業保險計劃中的主要責任有三個方面：其一是通過農林省對農業保險進行監督和指導；其二是通過官方(中央政府農業再保險特別計劃處)和非官方(國家保險協會)等機構，為農業共濟組合聯合會提供再保險；其三是通過大藏省給農業保險保費補貼和管理費補貼。

3．西歐模式民辦公助模式。民辦公助模式是一些歐盟國家如德國、法國、西班牙、荷蘭等國家采用的模式。其主要特點是，沒有全國統一的農業保險制度和體系，政府一般不經營農業保險(無論是一切險還是特定災害保險)。農業保險主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經營，但他們一般只經營雹災、火災和其他特定災害保險。投保都是自愿的，農民自己支付保費，有的國家也支持私營公司舉辦農作物保險，同時為了減輕參加農作物保險農民的保費負擔，也給予一定的保費補貼。目前，歐洲正在考慮改變這種制度模式，建立類似美國、加拿大模式的農業保險制度。

4．亞洲發展中國家模式國家重點選擇性扶植模式。這些國家發展農業保險的特點大致如下：一是大多數國家的農業保險主要由政府專門農業保險機構或國家保險公司提供；二是主要承保農作物，而且農作物也只選擇本國的主要糧食作物如水稻和小麥(泰國和印度也有棉花)，很少承保畜禽等飼養動物，其目的就是確保糧、棉生產的穩定；三是參加農業保險都是強制性的(孟加拉除外)，并且這種強制一般與農業生產的貸款相聯系，只是建立這種聯系的方式有區別。

農業保險具有明顯的社會效益性，應該作為一種準公共產品由政府提供。我國應參考和借鑒國外發展農業保險的成功經驗，對涉及國家農產品安全的農業生產領域的保險險種，應由政府主導，以政策性經營為主。在實行政策性農業保險時，要注意到政策性農業保險和商業性保險的一個重要區別，前者是非盈利性的，而后者是追求盈利的，這種差異就決定了監管部門監管理念的根本不同。

（二）提高農民對農業保險的投保意識

農業保險作為一種重要的風險損失補償方式，已經逐步為獨立經營的農戶所認識和接受。但是，在更多的地區特別是農業欠發達地區，農業保險的意義和作用還遠沒有為廣大農民所認識。以家庭為基本經濟單位的農民的保險轉移意識還相當淡薄，對農業保險的作用還半信半疑。一些農民存在僥幸心理,認為買保險是加重“負擔”，還沒有意識到運用社會化保險保障手段來分散農業風險的重要作用,農民不信任和不適應交錢讓社會來保護自己，信任危機和缺乏互助互濟的風氣阻礙了農業保險業的發展。因此，國家和保險機構應采取多種形式加大農業保險的宣傳，各級政府部門應該進行引導，向他們講解參保的意義，增強其防范風險意識，同時設立專項基金，出臺相關政策，來支持農戶參保，提高農民對農業保險益處的了解，增強風險的防范和轉移意識，積極參加保險。這樣，參加農業保險的農民增多了，保險經營的大數法則得到了滿足，保險標的的分散程度加大，農業保險賠付率自然也就能得到相應的降低。農業保險公司的利潤率得到提高，農業保險自然也就具備了自我發展的基礎。

（三）加大財政對農業保險的支持，吸引商業保險公司經營農業保險

對于農業這樣一個龐大的準公共部門，商業保險顯然是力不從心的，要么受限于人力物力，無力經營，要么由于風險過大、成本過高，而不可能持續經營，在市場不能很好地提供農業保險的情況下，政府理所當然地應當承擔起這個責任，政府應提供低保費下的保險供給，政策性保險可以在一定程度上補救農業保險的不充分供給，緩解供需矛盾。一是保費補貼，各級政府可以根據當地農業風險狀況和農村經濟水平，從財政資金中劃出一定份額，用于投保農戶的保費補貼，以激發他們投保的熱情；二是管理費補貼，在地方財力允許的情況下，財政可以定期或不定期地補貼農業保險機構的費用支出；在保證賠付的前提下，可以進行適當的資金運用，以增強其實力。同時可以對農業保險減免稅賦并建立風險基金，突破農業保險基金籌措渠道單一的格局，實現資金籌集渠道多元化。

（四）國家專門設立農業再保險公司，通過再保險合同分散風險通過再保險，可以將特定區域的這類累計的風險責任，向區域外轉嫁，擴大風險分散面，達到風險分散的目的。但它也存在其固有的局限性。就再保險機制而言，巨額資本金使得巨災保險的再保險市場缺乏足夠多的市場主體來對巨災風險進行分保。同時，再保險分散巨災風險也同樣面臨著與原保險人同樣的難題，即如何在缺乏牢固的大數法則基礎上分散風險和維持自身財務的穩定性。而近年來由于嚴重的農業自然災害和巨額賠付的頻繁出現，我國農業保險業務的賠付率大大高于保險界公認的70％的臨界點，出于自身利益的考慮，加上缺乏國家政策的有力護持，再保險公司不愿意承擔農業保險業務的分保業務。目前，國際上通行的做法是通過立法的形式對農業保險的巨災風險再保險業務進行政策性補貼。因此，我國應及時進行農業保險立法，建立農業保險再保險機制，由于農業巨災風險的特殊性，農業保險再保險機制應包括國家財政補貼農業保險巨災風險再保險費率，補貼再保險經營主體經營農業巨災再保險業務的管理費用等內容。

（五）加強農業保險立法

法制建設是農業保險的前提和保障，只有制定了農業保險的法律規范，農業保險才能依法經營。作為政府主導的農業保險制度供給，政府要立法先行，出臺適合我國農業保險特點的《農業保險法》，明確各級政府、集體經濟組織和農戶在制度中的相關責任和利益， 避免各級主體在農業保險各環節中的隨意性。立法強制農業保險費用的全社會籌集，保證稅務機關或農業保險機構有依法追繳保費的權利，并加快相關配套法規制度的建設，將整個農業保險活動完全納入法制化軌道，保證農業保險有法可依。

保險業被稱為“社會的穩壓器”，要避免“多年致富抵不過一次天災”現象的發生，一條重要的途徑就是建立健全農業保險制度和保險體系，充分發揮農業保險對農業生產的穩定器作用。在當前情況下，我國農業生產還免不了靠天吃飯，在農村一遇上旱澇、瘟疫就傾家蕩產的例子并不鮮見，因此，推行農業保險對維護社會穩定、確保農村經濟持續發展有著極其重要意義。

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作者簡介：劉衛紅（1966-）女，江西蓮花縣人，華僑大學商學院副教授，主要從事金融保險研究。