試析幼兒教師專業發展的政策法規保障機制

《幼兒園教育指導綱要(試行)》指出“幼兒園教育是基礎教育的重要組成部分，是我國學校教育和終身教育的奠基階段”。發展幼兒教育事業是政府不可推卸的責任，同樣，幼兒教師的專業發展也離不開政府的支持。這種支持主要表現為建立健全幼兒教師專業發展的政策法規保障體系。

從宏觀系統層面看，我國現有的相關政策法規已經為教師專業發展提供了基本的制度保證。1994年我國開始實施的《教師法》規定-“教師是履行教育教學職責的專業人員”，第一次從法律角度確認了教師的專業地位，1995年國務院頒布《教師資格條例》，2000年教育部頒布《教師資格條例實施辦法》，教師資格制度在全國開始全面實施，2000年，我國出版的第一部對職業進行科學分類的權威性文件《中華人民共和國職業分類大典》，首次將我國職業歸并為八大類，教師屬于“專業技術人員”一類，2001年4月日起，國家首次開展全面實施教師資格認定工作，進入實際操作階段。然而，具體到幼兒教育領域，在很多方面機制是不健全的、不完善的，如幼兒教師的職稱評定、工資待遇、福利保障、培訓進修等方面，尚不能與其他教師享受同等待遇。這種政策法規保障機制的缺失已經對幼兒教師專業發展形成重大障礙。下面從五個方面探討如何健全幼兒教師專業發展的政策法規保障機制。

一、嚴格幼兒教師專業發展標準(從業標準)，強化幼兒教師的專業特性

中國教育學會會長顧明遠教授曾指出，社會職業有一條鐵的規律，即只有專業化才有社會地位，才能受到社會的尊重。如果一種職業是人人可以擔任的，則在社會上是沒有地位的。教師如果沒有社會地位，教師的職業不被社會尊重，那么這個社會的教育大廈就會倒塌，這個社會也不會進步。這里，顧教授強調了專業化對教師專業地位、社會地位的影響。那么，專業化靠什么來衡量和體現?顯然，靠的是專業標準或從業標準。有沒有標準和有什么樣的從業標準是教師職業專業地位高低的指示器。

長期以來我國幼兒教師沒有明確的從業標準，使幼兒教師隊伍魚龍混雜，幼兒教師被社會上一些人稱為“高級保姆”，反映了人們對幼兒教師職業的不可替代性表示懷疑。因此，從政策法規的層面制定嚴格的幼兒教師從業標準，強化幼兒教師的專業特性，是促進教師專業發展的重要策略。

在這方面，國外的經驗可資借鑒。如美國幼兒教育協會對從事早期兒童教育的專業人員進行了水平分級，并鼓勵各州確立自己的早期教育專業人員的具體的水平分級標準。借鑒美國經驗，結合我國國情，我國應在逐步推行幼兒教師注冊制度的基礎上，建立層次分明、逐級上升的專業化標準，一方面，改變社會上“什么人都可當幼兒教師”的陳舊觀念，提高幼兒教師的準入門檻，另一方面，也使在職教師專業發展有一個明確的目標，有目的、自覺地從較低水平向較高水平發展。

二、完善幼兒教師專業技術職務評定和資格認定制度，強化幼兒教師的職業特性

職業內部有無獨立的、可操作性強的專業技術職務評定和資格認定的規范與制度，是該職業有無嚴格從業標準的一個基本表現。

首先從專業技術職務評定來看，我國幼兒園教師沒有單獨的職稱評定體系，而是與中小學混在一起，使用的是小學的職稱等級和標準。在《中央職稱改革工作領導小組關于轉發國家教委中小學教師職務試行條例等文件的通知》中明確規定，編制中不包括幼兒園教師。這在客觀上導致了職稱評定中對幼兒園教師的排斥現象。時至今日，仍有大量的幼兒教師未能參加職稱評定。這就難怪有人不把幼兒教師當教師看了，甚至連幼兒教師自己都開始懷疑起這份職業的專業性來。

其次從資格認定來看，目前幼兒教師的資格認定遠不如其他教師嚴格和規范，不可避免地使大量低素質人員甚至非專業人員進入幼兒教師隊伍，這就難免造成“任何人都可以當幼兒教師”的社會印象。

可見，專業技術職務評定和資格認定制度的不健全、不完善，使幼兒教師的專業地位失去了政策依托，弱化了幼兒教師的職業特性，這無疑極大地影響了幼兒教師從教的積極性，澆滅了幼兒教師的職業激情，尤其沖淡了高學歷者從事幼兒園教育的熱情，最終極大地阻礙了幼兒教師職業的專業化。

因此，我們理應從政策層面健全和完善幼兒園教師專業技術職務評定和資格認定制度。目前至少應該在制定幼兒教師從業標準的基礎上，將幼兒教師在編制、職稱等方面的制度和規范單列，以強化幼兒教師的職業特性。

三、建立幼兒教師福利保障體系，提高幼兒教師的職業地位

幼兒教師專業特性、職業特性的弱化不可避免地帶來其職業地位和社會聲望的低下，進而又在很大程度上導致了幼兒教師福利保障的缺失。目前，我國幼兒教師在工資、社會保障等各方面的福利待遇均與中小學教師有不小的差距，這也是優秀幼兒教師不斷流失、整個幼兒教師隊伍專業素質難以提升的重要原因。這種情況在民辦幼兒園、轉制幼兒園和農村幼兒園尤為突出。如針對某市的一項調查表明，民辦園教師在經濟收入、住房、醫療、工作條件與專業成長、社會支持與社會保障等各方面均遭遇到種種“社會排斥”，體現出明顯的弱勢特征，對我國幼兒教師隊伍的整體素養提升形成重大威脅。

勿庸置疑，幼兒教師專業發展需要有健全的福利保障體系作物質支撐，為此各級政府在建立幼兒教師福利保障體系上負有主要責任。然而，當前我國幼兒教師隊伍的職業生存狀態卻難以體現政府的公共責任。一些地方政府和教育行政部門對于應該承擔什么樣的幼兒教育責任，應該有一支什么樣的教師隊伍在基本制度層面上缺乏明確認識，這是導致我國幼兒教師福利保障體系缺失的深層原因。因此，建立幼兒教師福利保障體系需要強化政府的公共責任意識。這就需要從政府公共服務體系架構的高度考慮政府對幼兒教育的財政責任和人員編制投放，首先要解決的就是如何加大幼兒教育財政投入及理順投入渠道和機制的問題，尤其要注意在幼教體制改革過程中杜絕政府借改制為名減少甚至停止對幼兒教育的投入，把幼兒園和幼兒教師無條件地推向市場。在這方面，國外的經驗是值得我們借鑒和參考的。如美國、日本、法國等國都非常注重為教師專業發展提供強有力的經濟保障，在這些國家里，幼兒教育被看作是社會融合的重要力量，是社會公共服務體系的重要組成部分，而在我國則過多地強調了幼兒教育是非義務教育，造成各級政府對幼兒教育公共責任意識的淡漠和對幼兒教師生存狀態的漠視。這是值得我們深思的。

四、構建一體化的職前培養和職后培訓體系，實現幼兒教師可持續的專業發展

幼兒教師的專業發展是終身的、可持續的專業發展，這意味著職前培養和職后培訓同等重要，二者應該是一體化的有機整體，而不應該是各自為陣的兩套體系。以前人們更多地關注了幼兒教師的職前培養，對職后培訓重視不夠，現在人們雖然也開始重視幼兒教師職后培訓，但與職前培養常常是脫節的，甚至是斷裂的。這在很大程度上影響了幼兒教師專業發展的可持續性。因此，必須從政策、制度層面構建一體化的幼兒教師職前培養和職后培訓體系，才能真正實現幼兒教師可持續的專業發展。

從本質上說，構建一體化的幼兒教師職前培養和職后培訓體系，實際上就是構建一體化的幼兒教師教育體系。一體化的幼兒教師教育應該包括三層意思。是職前培養、入職教育、職后提高的一體化，即學歷教育與非學歷教育一體化。實現這種一體化，意味著各種幼兒教師教育機構必須進行整合歸并，最終過渡到由大學統一來完成幼兒教師的職前培養和職后培訓；二是幼兒教師教育與中小學教師教育一體化。實現這種一體化，有助于幼兒教師與中小學教師在同一平臺上獲得專業發展，改變長期以來人們把幼兒教師與中小學教師在專業發展上區別對待的錯誤觀念，縮小由此形成的二者在專業發展上的差距；三是幼兒教育理論研究與幼兒教育實踐的一體化。實現這種一體化，意味著幼兒教師教育機構與托幼機構的關系應該是伙伴關系，二者的溝通、合作、交流與碰撞，將極大地提高幼兒教師職前培養和職后培訓的整體質量與效益。總之，一體化的幼兒教師教育體系把職前培養與職后培訓連接成一個整體，為幼兒教師不斷提高專業素質，促進其專業發展提供了制度條件與物質條件。

五、推進學前教育立法，為幼兒教師專業發展提供強有力的法律保障

應該說，以上我們所講的四個問題在沒有立法保障的情況下，一切政策、制度都可能僅僅是一紙空文、有名無實。

自改革開放以來，我國學前教育在改革中不斷發展，逐漸走上依法治教的軌道，先后頒行的《幼兒園工作規程》、《幼兒園管理條例》及《幼兒園教育指導綱要》等幼教法規性文件就是重要的表現和標志。但和其他學段相比，學前教育的法律地位明顯較低。因為到目前為止我國還沒有專門的《學前教育法》，而其他學段或類型的教育都上升到了國家法律的地位，如《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等。近20多年來我國學前教育大起大落的發展歷程已經充分證明，由于沒有專門的《學前教育法》，學前教育缺乏強有力的法律保障，地位很不牢固，極易受到社會變革的沖擊。最典型的表現就是公辦幼兒園被隨意改制或拍賣，2006年深圳市政府將全市20多所公辦幼兒園全部改制為企業，就是對我國學前教育法律地位低下的最好注解。近年來，我國學前教育事業發展嚴重滑坡，以及幼兒教師專業發展存在的種種障礙和問題，其原因盡管多種多樣，但無疑最終都可歸結為法律保障的缺失。因此，有關專家學者及有識之士都在大聲疾呼盡快制定《學前教育法》，這種呼聲已成為近幾年兩會代表議論的熱點。

教師作為影響兒童發展的“重要他人”，其素質高低直接關系到學前教育的質量，關系到學前教育事業的可持續發展，因此政府在教師發展問題上具有不可或缺的重要作用和不可推卸的重要職責。這一點早已為國際社會所認同，很多國家都通過立法來為教師專業發展提供最強有力的保障。在這方面美國最具有代表性，如《提前開始法》2003年修訂案規定，從2011年9月30日起，所有任職于“提前開始”的教師均要擁有兒童早期教育的協士、學士或更高級的學位《不讓一個兒童落后法》對學前教育者的專業發展作出了明確規定，并對學前教師培訓項目承辦機構的申請、授權、撥款、職責、活動方案設計等進行了詳細規定。該法2002財政年度在包括幼兒教師在內的教師培訓與專業發展上的預算是30億美元，2003財政年度則高達40億美元。使政府在幼兒教師專業發展中的作用和職責得到了最充分的發揮和體現。

根據我國國情，我國的《學前教育法》主要應在兩個方面提升我國學前教育的法律地位：一是強化政府在學前教育事業發展中責任，一是確保國家財政對學前教育的支持。總之，學前教育立法是穩定幼兒教師隊伍、維護幼兒教師合法權益、提高幼兒教師隊伍整體素質，從而促進幼兒教師專業發展的最后屏障，也是最可靠、最強有力的保障。