論我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系

一、我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系存在的問題

1、擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。在機(jī)構(gòu)數(shù)量和擔(dān)保貸款金額上，政府擔(dān)保的份額過高，民間資本型擔(dān)保（包括互助擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保）的比重嚴(yán)重不足。中小企業(yè)信用擔(dān)保說到底是一種市場現(xiàn)象，因為它主要是由中小企業(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對稱和道德風(fēng)險、中小企業(yè)高比率的倒閉和違約、抵押和擔(dān)保中的問題、金融業(yè)的整合和貸款緊縮等。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府是作為一個宏觀調(diào)控者和社會管理者而存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的，它在市場上的職能在于監(jiān)管市場、制定市場規(guī)則和維護(hù)市場秩序。顯然，政府并不具有解決市場問題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機(jī)制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場上提供貸款擔(dān)保。事實(shí)上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調(diào)空和社會管理職能之后還有足夠的財力在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中起主導(dǎo)性作用。所以，中小企業(yè)信用擔(dān)保體系過分依賴于政府擔(dān)保，既無必要，也不可能。

2、缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔(dān)保費(fèi)收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)不以盈利為主要目標(biāo)，收取的擔(dān)保費(fèi)也很低。由此可見，政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。這也是為什么政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)信用擔(dān)保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力也較小，同樣缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。大多數(shù)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)把高擔(dān)保費(fèi)作為資金補(bǔ)償來源，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)按同期銀行貸款利率的一半收取擔(dān)保費(fèi)，一些機(jī)構(gòu)的擔(dān)保費(fèi)比這更高。而在國際上大多數(shù)國家的擔(dān)保費(fèi)一般為1%左右，法國為0.6%，我國臺灣地區(qū)和香港特區(qū)僅為0.5%左右。

3、缺少銀行風(fēng)險聯(lián)動機(jī)制，貸款風(fēng)險集中于擔(dān)保機(jī)構(gòu)。在擔(dān)保風(fēng)險的分擔(dān)上，根據(jù)國際經(jīng)驗，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的比例一般為70%～80%，其余部分由協(xié)作銀行承擔(dān)。我國由于缺少明確的制度規(guī)范，擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)力過于弱小而缺乏有力的談判地位，大多數(shù)銀行都將中小企業(yè)的貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不少擔(dān)保機(jī)構(gòu)被迫承擔(dān)了100%的信貸風(fēng)險。擔(dān)保風(fēng)險過于集中于擔(dān)保機(jī)構(gòu)，沒有在擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行間合理地分散，這一狀況不僅造成擔(dān)保機(jī)構(gòu)責(zé)任與能力的不對等，也弱化了銀行對企業(yè)的考察和評估，加大了整體風(fēng)險。在稅賦的承擔(dān)上，中國人民銀行雖然先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步改善中小企業(yè)金融服務(wù)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中小企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，也和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅的通知》。但是，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保人民幣100萬元的收益只是銀行的十分之一，而風(fēng)險卻是銀行的10倍。

4、擔(dān)保品種貧乏，期限集中于短期。目前我國多數(shù)擔(dān)保貸款的期限都在6個月以內(nèi)，最長不超過一年。擔(dān)保品種基本上局限于流動資金，鮮有設(shè)備、技術(shù)改造之類的長期貸款擔(dān)保。在國際上，多數(shù)國家都是對中小企業(yè)的長期銀行貸款提供擔(dān)保，所以擔(dān)保期限較長，一般都在2年以上。最長的是美國，其擔(dān)保期限長達(dá)17年。擔(dān)保品種也很豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、科技開發(fā)貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。

5、缺少規(guī)范管理和專業(yè)人才。擔(dān)保是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作；需要金融、財務(wù)、法律、審計、項目評估等多方面專門知識，目前各地的擔(dān)保機(jī)構(gòu)人員大多數(shù)由政府機(jī)關(guān)人員組成，專業(yè)素質(zhì)不能完全適應(yīng)擔(dān)保業(yè)的需要。近年來擔(dān)保機(jī)構(gòu)的迅速擴(kuò)張使得本來就稀缺的擔(dān)保人才更加短缺。一些地方政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往是由不熟悉擔(dān)保業(yè)務(wù)的政府官員擔(dān)任，但是政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)卻只有在專家的經(jīng)營管理下實(shí)行市場化和運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)保本或微利經(jīng)營，達(dá)到不以盈利為最終目標(biāo)的政策性目的。民間資本型擔(dān)保機(jī)構(gòu)目前業(yè)務(wù)開展緩慢的原因之一也是缺乏專業(yè)人才的管理和運(yùn)作。而且，在專業(yè)人才缺乏的同時，我國目前還沒有擔(dān)保從業(yè)資格準(zhǔn)入制度和失信懲戒機(jī)制也造成了現(xiàn)有從業(yè)人員能力和素質(zhì)的欠缺。顯然，這樣一種管理架構(gòu)是很難控制經(jīng)營風(fēng)險和道德風(fēng)險的。

6、中小企業(yè)信用觀念單薄，誠信意識差。我國中小企業(yè)面廣量多，雖然不乏信用優(yōu)良的企業(yè)，但從整體而言，由于整個社會信用問題沒有得到根本改善，對借款人或擔(dān)保人缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制和懲罰制度。有的中小企業(yè)管理混亂，會計制度不規(guī)范；有的缺乏償債意愿；有的采取非正當(dāng)手續(xù)“逃、廢、甩、賴”債務(wù)。

7、缺乏對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范。從國內(nèi)擔(dān)保業(yè)的法律環(huán)境看，全國人大常委會于1995年6月通過《中華人民共和國擔(dān)保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題解釋》也于2000年9月由最高人民法院審判委員會第1 133次會議通過，于同年12月13日施行。但是《中華人民共和國擔(dān)保法》的立法背景是為了解決企業(yè)間債務(wù)及保護(hù)銀行的債權(quán)，立法的目的是為了保護(hù)債權(quán)人的利益，對擔(dān)保人的權(quán)益保護(hù)顯然不夠。因此，對中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位、服務(wù)對象、支撐體系和運(yùn)作規(guī)則必須有專門的法律、法規(guī)加以調(diào)整。雖然自中小企業(yè)信用擔(dān)保試點(diǎn)以來，原國家經(jīng)貿(mào)委和財政部發(fā)布了有關(guān)中小企業(yè)信用擔(dān)保的管理辦法，但是這些部門規(guī)章立法層次相對較低，效力有限，難以對擔(dān)保業(yè)整體和該行業(yè)所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)劃和調(diào)整，難以為中小企業(yè)信用擔(dān)保提供有效政策支持和法律保護(hù)。

二、健全我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的若干建議

1、充分發(fā)揮政府職能，科學(xué)構(gòu)建政府擔(dān)保和民間擔(dān)保相互分工、相互合作和相互補(bǔ)充的信用擔(dān)保體系。

在一般市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府始終是中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的主要推動者。我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系在各級政府積極推動下已初步形成，并對緩解中小企業(yè)融資難，失去區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但從結(jié)構(gòu)上來看，中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中政府的財政性擔(dān)保機(jī)構(gòu)居于絕對主導(dǎo)地位，民間資本型擔(dān)保機(jī)構(gòu)的比重太低。市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能、政府財政的可行性、效率的低下和行政手段的弊端以及中小企業(yè)信用擔(dān)保建設(shè)的國際經(jīng)驗，都表明財政性擔(dān)保在整個擔(dān)保體系中占據(jù)主導(dǎo)地位是不合理的。從國際經(jīng)驗來看，在美國、日本和德國等政府出資規(guī)模很大的國家，政府擔(dān)保貨款數(shù)額也只占中小企業(yè)貨款余額的很小比例，一般不會超過10%。例如，美國中小企業(yè)署2000年擔(dān)保了105億美元的貨款，卻涉及到44 000家小企業(yè)。然而，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗雖然值得我們借鑒，但由于目前我國的經(jīng)濟(jì)社會體制都處于轉(zhuǎn)軌時期，所以只能是逐步減少政府擔(dān)保在整個擔(dān)保體系中的比重，提高互助擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保這些民間資本型擔(dān)保在整個擔(dān)保體系中的比重和地位，同時在市場的基礎(chǔ)上改善政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營與管理，提高其效率。

2、建立或完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)償機(jī)制。

資金補(bǔ)償機(jī)制這個問題主要是針對政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)來說的。因為政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本上不以盈利為目標(biāo)，又只能靠財政預(yù)算撥款來補(bǔ)償資本金，所以它們的資金來源既不穩(wěn)定，又很單一。如何建立政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)償機(jī)制呢？可以每隔一定周期由政府將財政收入增長的一定比例數(shù)用于補(bǔ)充政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保資金。也可以將征自中小企業(yè)稅收總額的一定比例在間隔一段時間后專門用于政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)償，這樣相當(dāng)于是利用中小企業(yè)本身的發(fā)展推動中小企業(yè)更大的發(fā)展，徹底穩(wěn)定資金補(bǔ)償?shù)膩碓础８鶕?jù)我國政府在2002年世界中小企業(yè)大會上公布的數(shù)字，我國中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利稅占全國的40%。這一數(shù)字意味著這種補(bǔ)償制具有充足的補(bǔ)償資金，因而是可行的。此外，政府還可以通過發(fā)行用于補(bǔ)償政府中小企業(yè)擔(dān)保資金的專項國債來籌集資金。

3、制定風(fēng)險分散機(jī)制，建立完善的風(fēng)險防控體系。

一起擴(kuò)大擔(dān)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。要通過加強(qiáng)對各類擔(dān)保資源的整合，盡快形成規(guī)模優(yōu)勢，增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展的抗御風(fēng)險的能力。二是對努力構(gòu)建銀信風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度，明確責(zé)任劃分，促進(jìn)商業(yè)銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制的建立。借鑒國外通行做法，中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)不搞全額擔(dān)保，轉(zhuǎn)為按比分擔(dān)（如只分擔(dān)80%），以強(qiáng)化銀行激勵機(jī)制，充分發(fā)揮商業(yè)銀行現(xiàn)有監(jiān)控體系的優(yōu)勢，減輕擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險壓力。三是逐步建立全國和省級的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展一般再擔(dān)保和強(qiáng)制再擔(dān)保業(yè)務(wù)，有效地分散擔(dān)保風(fēng)險。截止2001年底，全國30個省、自治區(qū)、直轄市的擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過政府預(yù)算撥款、資產(chǎn)劃撥、會員企業(yè)風(fēng)險保證金、企業(yè)入股等方式共籌集擔(dān)保資金70余億元。按照10倍的放大信數(shù)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)70%的貨款風(fēng)險推算，預(yù)計可為中小企業(yè)提供人民幣860億元的信用擔(dān)保借款，同時，又分散了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保風(fēng)險。四是實(shí)行稅收和貨款利率優(yōu)惠政策。考慮擔(dān)保行業(yè)高風(fēng)險、低收益的特殊性質(zhì)，在稅收上給予一定的抵、免優(yōu)惠政策；同時，允許擔(dān)保貨款利率在銀行基準(zhǔn)利率范圍內(nèi)適當(dāng)下浮，降低中小企業(yè)融資成本并增加擔(dān)保機(jī)構(gòu)的吸引力。

4、發(fā)展和完善中小企業(yè)信用體系。

一個健康發(fā)展的信用擔(dān)保體系應(yīng)該是建立在企業(yè)信用制度上的。就我國當(dāng)前的實(shí)際情況來說，首先，必須依靠政府的力量盡快地建立起以中小企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營者、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)主體，以信用登記、信用采集、信用評估和信用發(fā)布為主要內(nèi)容的中小企業(yè)信用制度。其次，政府就鼓勵民間建立和發(fā)展社會信用調(diào)查評估等中介機(jī)構(gòu)，允許這些機(jī)構(gòu)在以獨(dú)立法人身份承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)上對有關(guān)用戶有償提供中小企業(yè)及用成果。第三，中小企業(yè)本身要重視信用意識的培養(yǎng)，應(yīng)具有將信用作為無形資產(chǎn)來經(jīng)營的理念。第四，除了建立和發(fā)展中小企業(yè)的信用體系外，政府還有必要維護(hù)和管理信用秩序，即打擊虛假信用，嚴(yán)懲騙取信用等信用欺詐行為，對信用信息失真的企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)一定要根據(jù)相應(yīng)法律加以懲治。

5、營造良好制度環(huán)境，建立完備的擔(dān)保法律體系。

從國外立法來看，對于中小企業(yè)信用擔(dān)保法律，有的是在中小企業(yè)法中加以體現(xiàn)，如美國、加拿大；有的是單行法律、法規(guī)形式加以規(guī)范，如日本、韓國。我國信用擔(dān)保發(fā)展至今，已經(jīng)處于一個非常重要的歷史時期，急需制定專門的法律制度規(guī)范，引導(dǎo)擔(dān)保行業(yè)少走彎路。我們可以充分借鑒國外的成功經(jīng)驗，以《中小企業(yè)促進(jìn)法》為指導(dǎo)，整合現(xiàn)有的《擔(dān)保法》和《公司法》，盡快制定擔(dān)保業(yè)法律規(guī)范，搭建起中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基本框架，明確信用擔(dān)保活動的基本規(guī)則，以促進(jìn)信用保業(yè)的發(fā)展，從而更好地服務(wù)于中小企業(yè)。

（作者單位：江西省工業(yè)投資公司）