深化財政國庫管理制度改革的幾個做法

一、改革的基本情況

2004年1月，贛州市在市級機關、全額事業單位實行工資統發的基礎上，對市本級財政基建、城建資金實行了財政直接支付，并取得了成功，積累了操作經驗，打開了財政國庫管理制度改革的突破口。同年10月，為了穩步推進我市財政國庫管理制度改革，經市委批準同意，以市人民政府文件正式下發了《贛州市市級財政國庫管理制度改革實施方案》。按照“總體規劃，分步實施”的原則，2005年1月率先在市財政局、市水利局等8個有代表性的市直主管部門及下屬單位共33個預算單位正式進行國庫集中支付改革試點，將單位預算內資金、預算外資金、政府性基金等全部納入改革范圍，從而拉開了贛州市市級國庫管理制度改革的序幕。

從目前改革的情況看，財政國庫管理制度改革正在順利、平穩、扎實地向前推進，并已取得了明顯的階段性成果。一是財政資金運轉效率和使用效益明顯提高。在國庫單一賬戶體系基礎上，財政資金通過國庫集中支付方式直接支付到商品或勞務供應者，解決了過去由于資金層層撥付到位不及時的問題，方便了單位尤其是基層預算單位的用款，提高了財政資金使用效率。同時，通過使原來分散在各部門單位的預算結余資金全部保留在國庫，大大提高了財政資金調度的能力，為降低財政籌資成本，提高財政資金運行效益創造了基礎條件。二是預算執行透明度顯著提高。全新的運行制度從根本上改變了預算執行管理信息的來源機制。以財政資金的每一筆支付交易為基礎信息，通過電子化信息傳輸處理，預算執行信息的完整性、及時性和準確性大幅提高，提高了預算執行透明度，為財政部門進行預算執行管理和宏觀分析調控提供了可靠的信息基礎。三是預算執行監督制約明顯加強。在新的財政國庫管理體系下，通過電子化、網絡化手段，實現了對財政支出信息的全面和明細記錄，建立了相互制約的內部操作流程，基本形成了過去無法實現的事前、事中和事后相結合的監督機制。四是預算單位財務管理意識和管理水平顯著提高。國庫集中支付改革有利于促進部門預算的合理編制，使整個財政預算編制和執行工作更加透明也更具科學性。改革實施以來，各改革單位均能認真按照用款計劃申請和財政規定的資金用途使用財政資金，資金使用的計劃性、科學性和規范性都相應得到了加強。同時，預算單位通過使用財政管理信息系統，在數據錄入、財務處理、數據上報等方面更為快捷，便利，預算單位的支出管理也更為細致，管理水平也有新的提高。

二、改革的主要做法

（一）嚴格把握政策，規范推進改革

1、制定制度體系，健全支付機構。

市政府下發了《關于印發贛州市市級財政國庫管理制度改革方案的通知》，對改革的指導思想、基本原則、主要內容、實施步驟和配套措施進行了明確部署。同時依據改革方案，制定了資金支付、會計核算、銀行清算、結合資金處理等一系列管理制度和辦法，對財政內部業務操作規程進行調整、規范，建立完善了資金審核、撥付、結余管理監督制度體系。2006年，根據具體工作中出現的問題進一步完善了資金支付管理辦法，簡化了工作程序，加強了服務功能，提高了工作效率，方便了單位用款。

根據國庫集中支付改革需要，市級成立了財政國庫支付中心，具體辦理財政直接支付業務和加強授權支付監督。國庫支付中心與國庫科實行合署辦公，國庫科科長同時兼任支付中心主任，保證了國庫改革工作統一協調運轉。

2、建立國庫單一賬戶體系，規范資金操作。

國庫單一賬戶體系是國庫集中支付制度的基礎。改革首先從清理整頓改革單位銀行賬戶入手，共撤銷賬戶84個。為減少新舊體制轉換過程中的震動，對單位現有銀行賬戶、資金，采取了“清理規范、劃斷管理、逐步撤銷”的辦法，允許單位暫時保留一個原有賬戶核算自有資金，禁止從零余額賬戶再向原有賬戶劃撥資金，財政性資金全部在國庫單一賬戶體系內支付和清算，基本實現了財政資金在實際支付前不流出國庫和財政專戶，從根本上解決了長期以來財政資金大量沉淀、閑置在預算單位賬戶問題。

3、搭建支付平臺、提高技術保障。

建立完善的網絡信息系統是推進改革必需的先決條件。市級財政投入100多萬元，為每個改革單位配備了計算機、打印機和網絡設備，建立起了覆蓋財政部門、代理銀行、預算單位的財政國庫管理信息系統。各部門都通過登陸支付系統完成業務操作，從預算指標的下達和資金申請、支付、清算全部實現網上操作，財政部門和預算單位可以利用網絡手段，對每筆財政資金支出的全過程進行雙向實時動態監控。

2006年，為提高財政管理自動化水平，我們以國庫集中支付系統為核心，積極推進財政各業務系統的整合，建立起了涵蓋指標管理、預算外資金管理、國庫集中支付、工資統發、撥款、政府會計等財政核心業務功能的統一系統平臺。一是將指標管理軟件的可執行指標實時劃轉國庫集中支付系統和撥款系統中，既滿足單位及時用款需要，也使國庫部門實時掌握預算指標的變動情況和預算執行情況，大大方便了預算執行分析。二是工資統一發放數據直接轉換成單位直接支付申請，大大提高了工作效率。三是國庫支付系統和撥款系統發生的支出每日轉入政府會計系統，自動生成總預算會計賬務。四是根據改革需要，在國庫支付系統增加和改進了網上對賬、銀行賬戶禁轉、年終結余資金自動結轉、預算執行情況網上查詢等操作，進一步完善了系統功能。

（二）結合我市實際，創新業務模式

1、做好會計集中核算轉軌工作。我市會計集中核算改革雖然起步比較早，但實施范圍不大，市級會計核算單位僅有23個，且單位人員比較少，經費數額也不大。針對這一情況，采取了整體轉軌方式，取消會計集中核算，將原會計集中核算單位全部納入國庫集中支付改革范圍。對具備會計核算條件的單位，恢復會計核算職能，移交會計檔案；對不具備條件的單位，由市機關事務局會計代理中心為其代理會計核算。

2、推行部門國庫集中支付核算。我市有些部門下屬單位比較多，但所轄單位人員少，大多安排一名辦公室人員處理財務，會計信息質量不高。經過試點摸索，我市率先在全省推行部門集中支付核算，在條件比較成熟的市文化局、市機關事務局成立財政支付分中心，采取“統一開戶，集中支付，分戶核算”的方式，統一辦理單位資金的集中支付，做好集中支付資金收支業務的核算，向各單位提供資金活動情況。此舉對節約單位人力資源，降低改革成本，規范財務管理，提高會計信息質量發揮了積極作用。同時，財政支付分中心與財政支付中心形成互補，減輕了改革推行阻力。

（三）強化服務意識，保證改革平穩運行

國庫集中支付制度改革是財政資金運行機制的根本變革，不僅涉及管理理念和管理方式變化，而且涉及一些部門和單位利益的調整，甚至觸及和暴露一些多年積累的深層次矛盾，不可避免地會遇到各種困難和阻力。為此，我們在加快推進改革的同時，大力改進服務，積極提高效率，努力化解矛盾和阻力，調動各方面的積極性，依靠各方面的力量，共同做好改革工作。

1、把強化服務放在突出位置。一是加強宣傳培訓。我們通過召開改革動員、制作并發放改革宣傳小冊、開通國庫集中支付信息網等多種形式，宣傳改革的必要性、重要意義和“三不變”原則（即不改變預算單位的資金使用權，不改變預算單位的財務管理和會計核算權），努力消除預算單位的顧慮，進而使預算單位了解改革、支持改革。同時，我們開展了多層次、多形式有針對性的培訓工作，兩年來舉辦培訓班3期，并深入到所有新增改革試點單位進行上門一對一單獨輔導，共培訓人員200余人，使各方管理和辦理支付的負責人、經辦人熟悉了改革政策和系統操作技術，確保了集中支付改革在各單位、各環節順利實施。二是加強協調溝通。根據改革進展情況，多次召開改革座談會、協調會，主動征求銀行、預算單位對國庫集中支付工作的意見，當面探討工作中存在的問題，共商解決問題的辦法。定期組織人員深入改革單位了解情況，認真聽取他們對改革的意見和建議，及時幫助解決困難和問題。三是落實各項服務措施。開通國庫集中支付信息網站，發布改革信息，提供網上服務。設立熱線電話，進行政策和技術咨詢。成立應急服務小組，隨時上門服務。加強對代理銀行服務質量考核，督促代理銀行為預算單位提供優質服務。實行AB崗工作制度，對正常業務采用“一人為主，一人為輔”新的受理方式，避免當主辦人不在崗位時，造成業務無人受理情況的發生。通過周到細致的服務，加深了預算單位對改革的認識和理解，增強了改革的主動性和創造性，營造了改革的良好環境。

2、不斷簡化業務程序，提高工作效率。針對改革初期資金撥付程序繁雜的問題，經與各代理銀行、預算單位和業務科多次協商，不斷簡化業務程序。一是針對基本支出用款比較穩定、均衡的特點，基本支出用款計劃由預算單位按月編報改為全年一次性分月編制，減少上報次數，同時取消主管部門和業務科審批環節，單位上報后，國庫科直接審批。二是統發工資支付申請改由支付系統自動生成，減少預算單位上報和支付中心審核環節。三是在確保資金安全的情況下，單位用款計劃和支付申請通過網上申報、審核，用款額度通過網上下達，代理銀行、財政和預算單位三方賬務實行網上核對，逐步取消紙質單據，減少了大量紙質單據的打印和單位的往返奔波。四是強化工作責任，規范工作時限，用款計劃在2個工作日內完成審核下達，資金支付在當天完成。

3、靈活應對改革中出現的特殊問題。在推進國庫集中支付改革過程中，我們始終堅持求真務實，既積極推進改革，又充分考慮工作實際，靈活應對改革中出現特殊問題。為方便預算單位辦理國庫集中支付業務，市財政局在每個代理銀行設立了清算備用金賬戶，明確規定代理銀行在每日資金清算（一般在下午3點）后應無條件辦理預算單位的支付業務，支付的資金在財政批準的額度內可以直接從清算備用金賬戶墊付，第二日清算歸還。為減輕預算單位填制支付憑證的工作量，將財政授權支付憑證和銀行結算票據合二為一，預算單位辦理支付時，不再填寫銀行結算票據。為減輕代理銀行出具直接支付入賬通知書工作量，在直接支付憑證中增加一聯作為預算單位會計核算憑證。根據市直各單位預算編制、管理、性質、地域等不同情況，細化預算單位類型劃分，按單位類型實施分類改革，減少了改革的阻力，推動了各類預算單位實施國庫集中支付改革。

（作者單位：贛州市財政局）