科技投入點燃自主創新之火

2006年初，國家頒布了《實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020）〉若干配套政策》，其目的是“營造激勵自主創新的環境，推動企業成為技術創新的主體，努力建設創新型國家”。值得注意的是，“科技投入”的相關政策被放在首位。文件從戰略高度提出了“十一五”期間將從6個方面制定新的有關科技投入的配套政策，以保證科技投入的增長。筆者就如何建立一個良性的科技投入機制，如何更好地發揮科技投入的作用談談自己的看法：

一、不增科技投入難保經濟高速增長

首先，國家在中長期科技規劃和“十一五”規劃中提出建立創新型國家，與新中國建立之后提出并實施的“趕超”大戰略是一脈相承的。但這一戰略因“大躍進”和“文化大革命”的重大失誤而擱淺。改革開放后，中國回到以經濟建設為中心的正確道路上來，利用的是后發優勢，直接引進技術。但一個階段后，特別是GDP保持高速發展多年之后，越來越多的企業發現，核心技術靠花錢是買不進來的，因而必須依靠自主創新來解決進一步發展中的關鍵性問題，最終實現“三步走”趕超戰略2050年的宏偉目標。

就目前而言，走自主創新之路，建立創新型國家的基本條件也已具備。20多年的改革開放使我們的國家形成了一定的綜合經濟基礎，有實力對一些重點的高科技項目作高額的投入。另一方面，基于我國的實情，自主創新不可能全面鋪開，要盡可能地引進國外的技術、資金的同時，有針對性、有重點地確定一些適當項目來進行自主創新。這也要求我們不僅必須增加科技投入，而且要建立一個有效的機制來保證投入到位和高效使用。

科技投入作為一種戰略投資，與我國國家利益和現代化目標有十分密切的關聯。黨的\"十六大\"提出:在優化結構和提高效益的基礎上，國內生產總值到2020年比2000年翻兩番。按照這一目標，未來20年，我國經濟應保持年均7.18%的增長速度，到2010年和2020年，我國的GDP總量將分別達到18萬億元人民幣和36萬億元人民幣以上。根據我們測算，以1986年為基期，采用柯布——道格拉斯生產函數，在不改變現有增長模式的情況下，結果為到2010年尚可大體實現戰略目標，但其后高速增長將難以維持，到2020年我國的GDP總量將很難實現前述目標，缺口可能高達10萬億元左右。

從國際經驗看，彌補缺口的方式主要是利用國際資源、制度創新和技術創新。根據我們測算，即使把前兩個因素的促進作用考慮進來，科技投入也必須有比較大的增幅才可能完成彌合缺口的艱巨任務。

其次，20世紀90年代以來，通過實施國家973計劃、863計劃、科技攻關計劃、知識創新工程、自然科學基金資助項目等一系列科技計劃以及其他政策措施，政府加大科技投入力度，帶動全社會科技投入，有力地促進了科技發展和“科教興國”戰略的貫徹，取得了諸多成效，其中一個很有說服力的數據是我國科技成果轉化為現實生產力所體現的效力逐步增強，1993年到2002年，全員勞動生產率增加了約9 000元/人年，每萬元GDP能耗下降1.9噸標準煤，中國在《全球競爭力報告》中的排名上升到33位，縮小了與核心創新國家的差距。同時，科技成果推廣應用率穩步提高，高技術產業發展迅速。

科技進步所帶來的效益是極其巨大的。這樣的例子非常多，如：袁隆平主持研究的雜交水稻項目，在基礎研究階段的總投入不超過200萬元，但在其后的成果應用中卻創造了巨大的經濟效益和社會效益；“神五”上天所帶來的綜合效益之巨大，難以估量；“九五”、“十五”國家科技攻關重大項目安排的“陸相斷陷盆地隱藏油氣藏勘探”理論是繼我國陸相生油理論（發現大慶油田）和復式油田聚集帶理論（發現東部油田）之后石油勘探理論的重大突破，為勝利油田找到2個億噸級、5個5 000萬噸級隱藏油氣藏勘探目標區，探明儲量7億噸，直接效益達2 000億元，等等。

二、必須明確樹立科技投入戰略 解決現存突出的問題

從根本上而言，過去我國缺乏明確的科技投入戰略。雖然確定了“科教興國戰略”，但還沒有制定明確的“科技投入戰略”，政府科技投入和企業科技投入還帶有比較大的不確定性，國家重大科技項目投入在國家發展規劃中沒有穩定渠道。

1、科技投入總量仍不足。按《科技進步法》要求，國務院提出的2000年R D（研發費用）占GDP1.5%的目標未能達到。以2003年R D / GDP的1.32%衡量，高于印度、巴西等國家，但仍低于世界可統計國家平均1.6%的總體水平，且與發達國家2.2%的總體水平還有相當大差距。

2、機制上也有缺陷。政府科技投入規模尚未形成穩定增長機制。由于各種原因，財政科技撥款占財政支出的比重沒有提高，而且出現了下降情況。財政科技撥款在同期財政支出中的比例從1992年的5.5%下降到了2002年的3.7%。

此外，還存在以下突出的問題：

——科技投入在結構上不夠合理，現行體制下有些科技投入缺位。一是基礎研究、科技基礎條件、公益科技投入等基礎性科技投入不足，大型設計、重點實驗室、基地、院所的經常性運行經費緊張甚至匱乏，科研執行機構的預研、小型設備等，經費渠道上考慮因素不全。二是在國家基本建設計劃中，沒有科技基礎設施的穩定份額。三是各類基建大型項目中沒有專門的研發費用。四是支持行業共性技術研發和相關公共設施的資金缺乏。五是成果轉化的基金、科技創業投資和產業開發基金發育嚴重不足。

——在1990～2000年我國企業R D投入強度（占銷售額比重）一直在0.5%左右的情況下，政府主體的投入增長“滯后”于發展需要，地方財政科技支出比重低，中央財政科技支出比重下降。

——科技投入管理與調控缺乏有效的資源整合機制。政府和準政府部門里有多個擁有直接科技投入預算權的部門。由于缺乏“頂層設計”和“統一規劃”，政府科技投入資金政出多門，往往項目重復和支持不足同在；成果研發和成果應用分離；投入不足與浪費低效并存。科技投入資金管理較為粗放，績效考評和問責機制薄弱。

三、建立市場經濟下的多元化科技投入體系

要實現我國建立創新型國家的目標，從科技投入角度而言，就是要建立一個市場經濟下的多元化科技投入體系。在國家科技發展戰略研究明確勾畫今后科技發展戰略的基礎上，應樹立政府引導型全社會科技投入新方略，并在政府直接投入部分體現加大力度、適當超前、重點支持的方針。要以“把蛋糕做大”的理念引領為前提，在發展經濟、培育財源的過程中，進一步發展和完善適應社會主義市場經濟體制客觀要求的多元化科技投入宏觀架構，使政府職能和責任合理定位，明確規定政府在科技方面的事權，多渠道資金和多種投入機制相互協調，形成合力，共促發展。在多元化科技投入宏觀架構中，需要實現政府、企業、金融體系、第三部門（非營利部門）在市場資源配置基礎機制之上的科技投入合理分工和協調配合。政府在純公共產品領域以直接撥款方式為主擔當投入主體;在準公共產品領域以直接撥款、稅式支出、政府采購和政策性金融支持等多種方式參與投入并做政策引導；在私人產品領域，政府一般不提供資金，主要職責是維護完善的公平競爭市場環境并施以合理政策引導。對企業、商業性金融、非營利機構的投入潛力，應積極鼓勵，引致為現實投入，并形成多方面合力。

在建立這一體系過程中，公共財政下我國政府科技投入的基本職能定位，應當是明確政府責任，首先解決市場資源配置機制不能有效解決的基礎科研和公益科技為主的投入問題，其次是解決為趕超戰略所需的重點傾斜投入特別是戰略性重點和大項目支持問題，并以科學、民主的決策機制和規范的預算制度作為其保證。我國必須把握現代化趕超對政府科技投入的特定要求，制定有限（量力而行、重點突出）、有力（集中資金、統籌協調）、有效（科學決策、規范管理）的政府科技投入方案，貫徹國家科技發展戰略規劃，力爭以可用科技資源的優化整合和“四兩撥千斤”的政策調節引導，成功地實施大國超常規科技發展戰略（在借鑒國際經驗的同時不簡單套用他國模式與辦法）。

要以統一市場為背景，以市場為資源配置的基礎性機制，加入政府積極、適度、結構合理、管理高效的科技投入與政策引導，形成政府、企業、社會力量三方共同參與的科技投入和科技發展創新格局，盡快提升我國科技水平，充分發揮科技第一生產力的“乘數”作用，做好現代化趕超所需要的“乘法”。

政府在科技投入管理方面進行創新，我認為主要有以下方面：

——深化經費投入管理方面的改革，提高公開性、透明度和公正性，發展完善監督體系與問責制度。

——在科技管理體制改革中強化投入成果的資源共享。

——調整科技預算科目，完善科技經費預算管理。

——改進政府科技投入統計體系。

——建立并逐步完善政府科技投入績效評價體系和公共選擇程序。

確定各類財政科技支出指標體系應遵循分層次設計原則。其中符合國家意志為第一層次指標，包括經濟發展政策、社會進步政策、國家安全政策三個子類指標;合規性為第二層次指標，包括預算編制合規性、資金流程合規性、資金使用方式合規性、支出標準合規性等子類標準。預算可操作性為第三層次指標，包括項目預算等所涉及的項目的先進性、經濟效益、社會效益、資金利用效率等子類指標。

基礎研究、應用研究和基礎設施投入等，應分類進行支出績效評價。

（本文根據采訪稿整理而成，有刪節）

（作者單位：中華人民共和國財政部）