實踐中征地補償不公平的原因及后果

摘要：在征地過程中，農民利益損害與否，除與相關法律、法規以及制度設計有關外，還與實踐中土地所有者主體的缺位、政府和開發商、農民自身等有很大的關系。由于地方政府通過變通政策或暗箱操作和農民話語權的喪失等因素，使得失地農民面對多重不利條件而無法維護自己的正當權益。因此，將使得農民生活陷入貧困，容易激化社會矛盾，造成農村傳統優秀文化的淪喪，進而影響城市化進程。

關鍵詞：征地補償；公平；原因；后果

中圖分類號：C914文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0055-04

在征地過程中，農民利益受損與相關法律、法規和政策有很大的關系，從征地補償標準到征地補償費的分配再到征地安置補償等制度設計和安排都存在這樣或那樣的缺陷，使得失地農民利益受損。從實踐中來看，還同時存在許多因素使失地農民利益受到損害并容易導致一些不良后果。

一、實踐中征地補償不公平的原因透析

（一）農村土地所有權主體的缺位

很多文章把土地征用過程中農民利益的損害歸為土地產權不明確^[1]。也就是同一土地出現“一權多主”現象，利益由眾多主體分享。的確，在我國的《憲法》和《土地管理法》等相關法律中沒有對所有權具體內容詳細界定，沒有明確農民集體所有是農民個人所有權基礎上的共有，還是像股份制基礎上的按股份共有。但是，從法律規定和現實情況來看，所有權界定還是比較清楚的。造成對失地農民補償不公，主要不是土地所有權不清晰，而應該是土地所有權主體即農民的缺位造成的。《中華人民共和國土地管理法》規定：“農村集體所有的土地依法屬于村級農民集體所有，由村級集體經濟組織或村民委員會經營和管理，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或村民小組經營與管理；已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營和管理。”從這些規定來看，農村土地的所有權是十分明確的，農村土地屬于村民集體所有，村集體組織代表村民對農村土地經營和管理，鄉鎮一級管理的集體土地僅包括集體企業和事業占用的土地。另外，從實踐來看，農民承包土地都是從村委會或村民小組獲得承包權。這些都說明村委會或者村內集體經濟組織是農村土地所有權的代理人，并且，各地在土地征用時，都是由村委會或者是由村民代表在征用土地的合同上簽字。也就是說，從實際情況來看，很多地方在征地時，是按照土地是農民集體所有來進行操作的。因此，農村土地為農村集體所有應該是沒有問題的，并不是“一權多主”，也不真正存在農村土地所有權模糊的情況。出現這樣的問題一個通常的原因是，國家控制著農村土地的最終處分權，而各級政府又行使著國家權力，農村集體組織不能私自改變土地的用途和開發土地，這就使得農民對農村土地的所有權殘缺而顯得模糊。更為重要的是，在農村土地承包時為什么不會出現土地所有權模糊等一類的問題呢？從本質上來說，農民獲得承包權除了獲得種植的農作物的收益外，還要承擔各種稅費和保護土地的責任，這都是要付出保護成本的，相反，征用土地則是能從土地中獲取巨額利益的。當土地要付出成本的時候，土地所有權是很多人或部門自然不想要的，而農民是不能不要。但是，能從土地開發中得到收益的時候，擁有土地所有權當然是很多人或部門夢寐以求的。可以說，正是付出成本與獲得收益之間的差別，才是一些人有意混淆土地產權，導致“土地產權模糊”的根源。

（二）失地農民話語權的喪失

對失地農民補償不公平，與農民在相關的制度設計和法律制定及整個征地過程中話語權的喪失有十分重要的關系。從宏觀上來說，首先，我國農民在各級人民代表大會中所占名額太少，在相關政策和法律制定中很難體現農民的意志，如《土地管理法》規定的補償標準，幾乎都是國土資源部門制定，雖然也許進行了實際調查和測算，但都不是建立在與廣大農民協商的基礎之上，很難聽到農民的意見。其次，在征地補償糾紛裁決的相關法律規定上，農民話語權十分微弱。比如法律規定，被征地所有權人及權利相關人對征地價格不滿意時，可以提出異議，并申請仲裁，也可以向法院提出訴訟。但《土地管理法實施條例》規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調，協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決，但征地補償、安置的爭議不影響征用土地方案的實施。顯然，地方政府既是運動員又是裁判員。如失地農民上法院起訴，在現行體制下，法院無論是從財政上還是法官的任免上都依賴于當地政府，農民很難爭取到自己的合法權益，并且，申請征地補償安置標準的裁決成本太高^[2]，農民根本無力承擔。

從征地過程來看，農民始終處于被動地位，參與程度不夠，在征地時，農民沒有發言權，也沒有知情權。經常的情況是，很多土地在農民不知情的情況下就被征掉了。農民與地方政府嚴重的信息不對稱，使農民在與政府博弈中處于弱勢地位。按照《土地管理法》在征地程序上的規定，必須“兩公開，一登記”。也就是說，國家征用土地的，依照法定程序批準以后，縣級以上人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人，使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政部門辦理征地補償登記。征地補償安置方案確定以后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。但是，在很多地方征地過程中，地方政府并沒有執行“兩公開，一登記”的征地程序，征地政策也成了地方政府的“口袋政策”，什么時候要，什么時候拿出來，并可以對相關政策作隨意的解釋。再加上征地過程中其他環節的“暗箱操作”，農民的權利在不知不覺中喪失。

在征地補償費用的分配機制和方案上，征地補償費集體留多少，個人分多少，農民說了不算。另外，在強大的地方政府權力面前，農民有時根本不敢說話。比如，前幾年湖南嘉禾在征地過程中就打出過這樣的標語：“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。在這樣的情況下，敢說話的農民是不多的。因為幾乎沒有人敢拿自己的一輩子去和強大的地方政府去抗爭。

（三）地方政府及地方官員謀利的動機

現在，在一些地方借地生財是比較普遍的現象。許多人把地方政府通過征地所得的收入稱為“第二財政”，足見地方政府從征地中所得利潤之巨大。 各級地方政府既是國土資源（包括集體土地）的管理者，又是國有土地所有權的實際行使者，因此，常常具有政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標^[3]。同時，上級地方政府的政績考核往往是看當地的經濟發展水平、GDP的增長速度、城市建設的外貌和規模。加上地方政府官員任期的有限性，都會強化地方政府的謀利動機，從而提高GDP的增長速度，加快城市建設等，很少會去努力提高需要花很長時間才能見效的社會發展水平。因此，為了加快當地經濟發展，很多地方政府常常以優惠的條件吸引外資，比如，把土地以“零地價”的方式送給投資者，以低廉的條件獲得招商引資的成功。地方官員為了快出政績，在任期內為了以最短的時間改變城市面貌，并獲取最大的財政收入，常常以黑箱操作剝奪農民的知情權、參與權進行大肆圈地，從征地中獲取巨額利潤。另外，由于任期的有限性，地方官員常有短視行為，對安置失地農民采取“一腳踢”的簡單安置方式，而不管失地農民今后的生產生活和社會保障，把這些包袱甩給了繼任者、國家以及社會。甚至有些官員為了獲取自己的利益，與開發商相互勾結，借公共利益之名征用土地，而行獲取私有利益之實。目前，很多學者把地方政府“低征高賣”或“濫征亂占”土地的原因歸為法律規定的征地范圍過寬，對“公共利益”界定不清。這種看法雖不無道理，但仍有失偏頗。我國《土地管理法實施條例》規定，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，屬于為“公共利益”需要使用的土地。顯然，公共利益性質用地應該指關系著群眾福利事業的用地，如衛生、能源、交通和水利等。法律規定公益性用地補償標準很低，而盈利性項目的土地補償標準較高。如據某地國土資源局的統計資料顯示，同一地區的菜地，用于高速公路建設的征地補償費為每畝11000元，而用于經濟適用房的征地補償費為每畝98606元，相差近10倍。因此，一些地方政府有意模糊公益用地與非公益用地的界限，而不是法律規定不清。公益性征地是非盈利性，非公益性征地具有盈利性。地方政府不可能分不清。比如，建設高速公路與房地產開發征地的區別就顯而易見，因此，關鍵是地方政府的謀利動機在作祟。據一項研究結果表明，某省11個縣1992年200個最大征地項目中，屬于公益事業的如公路、學校等僅占42項，占21%；屬于政府機關的10項，占5%；而以盈利為目的的公司、企業148項，占74%，其中房地產項目35項，占18%^[4]。另據2003年北京、上海、山東等16個省（市、自治區）國土資源部門對各類建設項目用地的調查顯示，近十年來，政府征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，而且包括工商業、房地產等經營性項目征地，其中后者占征地總量的22%，在東部城市項目的用地中，真正用于公益性的不到10%，大量的用地是經營性用地。這一方面說明，有關部門不是不能區別公益性用地和非公益性用地，另一方面也說明，地方政府在征地過程中大部分是盈利性征地。

二、征地補償不公平導致的后果

（一）失地農民生活水平下降，有的生活已經較為困難

據有關專家測算，征地補償費大約只夠失地農民生活二年半。也就是說，征地一段時間后，很容易導致失地農民生活沒有著落。對失地農民補償標準偏低、安置補償方式單一，是造成大量失地農民生活水平下降甚至貧困的重要原因之一。九三學社中央的一項調查顯示，由于土地被征用，生活水平比以前提高的失地農民只占１０％左右，一般維持在征地前水平的在３０％左右，而６０％以上的失地農民生活水平下降、基本上沒有收入來源^[5]。據筆者對江西豐城市和上饒市失地農民的調查，失地農民的貧困基本可以分為四種類型。一是延續型貧困。一些失地農民在土地被征用前家庭負擔就比較重，如孩子較多或要贍養的人口較多等，征地以后，雖然得到了補償款，但開銷也較大，用他們的話說，就是“要鍋上買到鍋下“，即什么都要買，生活仍然處于貧困之中。二是技術單一型貧困。很多農民不善于經營，只會種田或只懂得種養等農業技術，比如會種植大棚蔬菜，技術單一。在征地前，他們依靠這些技術基本能過溫飽有余的生活，特別是種大棚蔬菜和搞特種養殖的農民生活水平還很富裕。但征地以后，無田可種，無地可耕，無菜可賣，無牲畜可養，收入來源突然沒有了，又不懂其它技術，在城市中找個非農工作很困難，因此，生活水平往往一落千丈而導致貧困。三是好逸惡勞型。不可否認，在部分農民中的確存在所謂的貧困文化。有些人精神生活貧乏，安于現狀，大事干不了，小事不愿干，得到補償費后，寧愿在家中坐吃山空。四是其它型。這主要包括因病致貧和因教育致貧等類型。現在，醫療和教育費用過高，失地居民很難承受，當家里有人突然犯大病或有小孩讀大學，他們的補償費很快就會用完而陷入貧困。比如，一畝地補償費大約有2萬元左右，而現在一個小孩讀大學的費用一年就要一萬多元，也就是說，一畝地的補償款只夠支付一個大學生一年多的花費。除此之外，還有部分失地農民處于一種亞貧困狀態。他們生活水平也不是很高，有的家庭一個星期才能吃一次肉，也舍不得買一些質量比較好的家電產品，但總體上比貧困的家庭生活要好一點，所以只能說是亞貧困狀態。

（二）征地補償標準低，補償款分配不合理容易激化地方矛盾

一般地說，在征地初期，農民往往由于認識水平等原因，很難意識到自己權益受到侵害；到征地的中期，農民發現了地方政府征地價與拍賣價之間差距很大，有的相差甚至達上百倍，才開始意識到自己的權益受到損害；在征地安置補償時，更親身體會到了各種不公。也就是說，失地農民的不滿有一個逐漸積累的過程。特別是當失地農民發現很難采取正當的方式維護自己權益的時候，就容易把這種不滿以極端的形式爆發出來，從而釀成群體性事件。目前，群體性事件影響著我國社會的穩定，形勢非常嚴峻。快速城市化和現代化建設過程中，因拆遷安置和重大工程建設土地征用等引起的矛盾糾紛激增。另據2004年中國社會科學院發布《2005年中國社會藍皮書》顯示，農民失地引發社會矛盾在困擾中國的六大問題中居首位。2004年130多起農村群體性突發事件有87起是因農民失地引發的。可以說，因征地而造成的群體性事件是影響許多地方社會穩定的第一位因素。

（三）農村優秀傳統文化受到沖擊，農民的價值體系幾近崩潰

在現代化過程中，農村雖然有些觀念不合時宜，但農村的道德、禮儀、習俗等仍屬于優良的部分，對維護農村社會乃至整個社會的秩序、調整人們之間的關系起了很重要的作用。隨著農村改革的深入，一些優秀的傳統的文化日趨淡化。不容否認，農村很多優秀的傳統文化，如勤勞、樸實等價值觀受到了市場經濟的沖擊，敬老愛老養老等優良傳統在農村已經成為一個比較嚴重的問題。在征地過程中，對農村土地沒有進行合理的補償，無疑又加速了農村傳統優秀文化的淪喪和農民傳統價值體系的崩潰。我們常常有這樣的古訓：“君子愛財取之有道”、“重義輕利”等等。但在土地補償安置過程中，因為征地補償標準過低，拆遷補償費過少，失地農民為了能為自己多爭取一點利益，常常不得不拋棄這些優良的價值觀。比如，很多農民在豬圈的地上貼瓷磚或者在原來的房頂上再草草地加一層，目的就是為了多得到一些拆遷補償，因為建筑物面積不同和裝修不同，補償標準也不一樣。最近，重慶市人和鎮的失地農民也因為拆遷補償費太少，為多爭取利益而鉆當地政策漏洞，出現了千人離婚的現象。人和鎮農民失地以后，家庭收入銳減，常常為日常生活開銷發愁。后來有人注意到，重慶市征地補償安置辦法有空子可鉆。在安置補償辦法的第24條和第25條有這樣兩條規定：“一、一對夫妻只能分一套房子，但離婚單獨立戶，就可以分一套，并以優惠的價格購買；二、配偶為城鎮戶口且無住房，可申請多分配一間房。”也就是說，農民發現，如果他們離婚后再找個城里人結婚，分配的房子可以從一室一廳增加為兩室一廳，而兩室一廳的房子不但房型更合理，在市場上也能賣得起價。結果，農民為了變相獲得更多的補償，先假離婚，再找具有城市戶口的人假結婚（以一萬元的代價），再離婚，再復婚。最后就連村長90歲的媽媽都把婚離了^[6]。有人評論說，人心世道，皆已不古。但正如失地農民自己說的，不是逼得沒辦法，誰愿意離婚？可以說，正是拆遷安置補償制度不合理，造成失地農民生活質量下降，他們才采取了這種無奈的抗爭。

社會學中有一個概念叫“弱者的武器”能較好地解釋失地農民在自己房子上再草草加蓋一層，在豬圈地上貼瓷磚以及人和鎮千人離婚等現象。弱者的武器是由斯科特提出來的。他說的弱者的武器指個人化的日常“抗拒”行為，包括欺騙、逃避、服從錯誤的命令、假裝遺忘、離心離德、小偷小摸、造謠中傷、蓄意破壞等。這些做法的共同點是，很少或根本不需要各行為主體相互協調和事前計劃，所用的是不明確的表達和非正式的網絡，避免任何與權威的正式對抗。失地農民正是采取這種“弱者的武器”來為自己獲得盡可能多的利益。他們知道當地政府對房屋拆遷補償有政策規定，自己不能更改，也知道不可能直接與地方政府討價還價，所以只能采用在豬圈里貼上瓷磚或者在房頂上再草草地加一層的方法，為自己多爭取一點補償金。他們不想被征用土地，就只能向地方政府要求自己選代表在征地合同上簽字。但真的讓他們選代表時，他們卻以種種理由說選不出代表，而達到以較為溫和的方式表達對地方政府土地補償款過低或者被征用土地的不滿。這些行為本身都有太多可指責之處。但從這些行為來看，的確反映出在很多農民的心目中價值觀念也正發生著巨大變化。甚至失地農民在家庭內部為分配少得可憐的補償款，造成父子反目、夫妻反目、兄弟反目的情形也并不罕見。可以說，現實逼迫他們正逐漸拋棄傳統的優秀文化，在他們心中已經有了許多的失衡感和不公平感。

同樣，如果說人和鎮很多順利地從假離婚到假結婚再到離婚和復婚的失地農民來說，本無可厚非，是屬于“弱者的武器”。但從離婚事件中那些為數不少的假戲真做的失地農民身上，又確實正如一些人所指責的“人心不古”和“道德滑坡”。不可否認，從《南方周末》報道的事例看，從假離婚（后來變成了真離婚）到真結婚，失地農民在非常短的時間內就拋棄了自己的結發妻子或丈夫，拋棄了固有的家庭觀念和責任，的確說明了傳統的婚姻關系、婚姻責任，在很多失地農民的心里已悄然發生了變化。從整個事件來看，有一點是毫無疑問的，即征地補償制度的不公平，安置補償標準過低，在整個事件中起了推波助瀾的作用，促使了農民價值體系的崩潰。

總之，“從國家或其他組織結構中獲利最多的人，認同感最強，獲利較少的人（如國家內部經濟地位最低的階層以及公司內部地位最低的工人），認同感意識淡薄。”^[7]失地農民在城市化過程中，沒有得到公平合理的補償，反而利益損害巨大，無疑會降低對城市化的認同。他們會或者采取各種激烈的抵制方式甚至抵抗的方式，或者采用“弱者的武器”阻礙城市化進程。因此，我們要采取各種措施，改善他們的境遇，給他們平等的發展機會，讓他們共享社會發展帶來的好處。只有這樣，才能增強他們的城市認同感，從而順利實現角色和身份的轉變，我國才能順利實現城市化和現代化，才能實現社會的良性運行協調發展，才能保證我國社會的穩定。

參考文獻：

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［7］(美)詹姆斯.S.科爾曼，鄧方譯.社會理論的基礎(上)[M].北京：社會科學文獻出版社，1999.187.

責任編輯莫仲寧