論可持續(xù)脫貧

摘要：改革開放以來，中國的農(nóng)村扶貧工作經(jīng)歷了體制改革推動扶貧、大規(guī)模扶貧開發(fā)、“八七”扶貧攻堅和新“農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”實施等四個階段，雖然扶貧工作取得巨大的成就，但是當(dāng)前農(nóng)村反貧困的任務(wù)仍然十分艱巨。面臨的主要問題是扶貧效益遞減、農(nóng)村中貧困人口的收入差距拉大以及貧困人口脫貧后返貧。解決這些問題的關(guān)鍵在于實施“以人為本“的可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略。可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略具有綜合性、長期性、動態(tài)性和整體性等基本特征。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村貧困；新階段扶貧；可持續(xù)脫貧

中圖分類號：F124.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0042-04

中國的農(nóng)村貧困問題，特別是西部地區(qū)的農(nóng)村貧困問題，有其深刻的歷史背景和鮮明的地域特征，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)歷了20多年的扶貧開發(fā)之后，又有其不同于以往的階段性特征。簡單地套用任何一種反貧困理論，顯然都難于實現(xiàn)我國新時期扶貧開發(fā)的目標(biāo)。因此，迫切需要我們進(jìn)行理論創(chuàng)新，探索新時期我國解決貧困問題的新路子。

一、可持續(xù)脫貧問題的提出

“可持續(xù)脫貧”這一概念是針對我國扶貧開發(fā)面臨的新情況、新特點提出來的。

改革開放以來，我國的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作經(jīng)歷了如下四個階段，即：

第一階段，體制改革推動扶貧階段（1978-1985年）。1978年，按我國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7％。由于貧困人口的大量存在，在解決貧困問題上，國家主要采取以家庭承包經(jīng)營責(zé)任制取代人民公社集體經(jīng)營制度的舉措，通過這一制度變革，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高土地產(chǎn)出率；與此同時，在農(nóng)村推行逐步放開農(nóng)產(chǎn)品價格、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項改革。這些改革措施使貧困農(nóng)民收入大幅度增加，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1985年，農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比重下降到14.8％；貧困人口平均每年減少1786萬人。

第二階段，大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年）。20世紀(jì)80年代中期，在改革開放政策的推動下，我國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速增長，但出現(xiàn)了貧困地區(qū)與其他地區(qū)特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面差距逐步擴(kuò)大的問題。為扶持貧困地區(qū)的發(fā)展，我國政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立專門扶貧工作機構(gòu)，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行改革，確定了開發(fā)式扶貧方針，使我國扶貧工作進(jìn)入了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧的新歷史時期。經(jīng)過8年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2％；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8％下降到8.7％。

第三階段，扶貧攻堅階段（1994-2000年）。針對我國貧困人口逐年減少，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)（缺土）、西北黃土高原區(qū)（嚴(yán)重缺水）、秦巴貧困山區(qū)（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重）以及青藏高寒區(qū)（積溫嚴(yán)重不足）等幾類地區(qū)，貧困發(fā)生率向中西部傾斜的新情況，1994年3月國務(wù)院公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。經(jīng)過多年不懈的艱苦奮斗，我國的扶貧開發(fā)取得了巨大成就，到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)。農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7％下降到3％左右。其中，國家重點扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬人減少到2000年的1710萬人。

第四階段，新《綱要》實施階段（2001-2010年）。進(jìn)入新世紀(jì)，針對我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的新形勢，黨中央、國務(wù)院制定了《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》。《綱要》對新時期扶貧開發(fā)的工作對象、戰(zhàn)略重點、目標(biāo)任務(wù)以及保障措施等方面，提出了比以往更為具體、細(xì)致的新要求，并莊嚴(yán)承諾“到2010年基本解決農(nóng)民的溫飽問題”，“到2020年貧困人口基本實現(xiàn)小康”。

但是，由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段，國際國內(nèi)形勢的發(fā)展變化，使新《綱要》的實施并不順利，扶貧開發(fā)面臨著前所未有的新問題。這些新問題突出表現(xiàn)為三個方面：第一，扶貧效益遞減。隨著我國財政扶貧資金投入的增加，消除貧困的速度反而明顯放緩，上個世紀(jì)80年代我國貧困人口每年減少1370萬人，到90年代每年減少640多萬人，而進(jìn)入新世紀(jì)的前4年每年平均減少150萬人；第二，貧困群體的弱勢地位更加明顯。90年代初貧困農(nóng)民的收入上限與一般農(nóng)民之比是1∶2.4，而2004年該比重擴(kuò)大到1∶4.39。第三，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。2003年我國首次出現(xiàn)未解決溫飽（人均年收入637元以下）的貧困人口不但沒有減少、反而增加了的現(xiàn)象。

在國家下大力氣解決“三農(nóng)”問題，扶貧開發(fā)工作力度不斷加大的背景下，扶貧效益遞減、農(nóng)村中貧困人口的收入差距拉大以及貧困人口脫貧后返貧等，是我國在新的時期面臨的新問題，迫使我們不得不對以往的扶貧戰(zhàn)略措施進(jìn)行反思。正如國家扶貧辦的官員所坦言，如果按照目前中國的減貧速度，5年后基本解決農(nóng)民溫飽問題幾乎是不可能的。因為2004年年底我國的貧困人口為2610萬，而過去5年我國貧困人口大概每年減少150萬人，即使是2004年得益于糧價上漲以及一系列惠農(nóng)政策，也不過是減少了290萬人。目前中國尚有6000萬人徘徊在溫飽線上，防止他們返貧仍是一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而在5年后能否實現(xiàn)《綱要》提出的基本解決溫飽的戰(zhàn)略目標(biāo)，還將直接關(guān)系到2020年中國能否整體實現(xiàn)小康。

由此可見，盡管我國的扶貧工作取得巨大成就，這一成就被世界銀行稱之為“在人類歷史上史無前例”，但是，我們對當(dāng)前的扶貧形勢評估仍然不能過于樂觀，對扶貧工作的長期性、艱巨性、復(fù)雜性和緊迫性必須有一個更加清醒的認(rèn)識。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的反貧困過程中，如何使貧困人口和貧困地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，是我們亟待認(rèn)真研究解決的新課題。

二、可持續(xù)脫貧的基本內(nèi)涵

可持續(xù)脫貧是指通過實施以改善貧困地區(qū)脆弱性的生產(chǎn)生活環(huán)境為切入點，以創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制與治理結(jié)構(gòu)為手段，以增加貧困人口脫貧的資產(chǎn)為重點，以增強貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力為核心，以提高貧困人口收入為根本目的的以人為本的減貧戰(zhàn)略，使原有貧困人口能夠穩(wěn)定離開既定貧困標(biāo)準(zhǔn)線，并在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，最終實現(xiàn)由貧困人口向非貧困人口的轉(zhuǎn)變。

對于可持續(xù)脫貧的基本內(nèi)涵，可以作如下的解釋：

（一）實施可持續(xù)脫貧的減貧戰(zhàn)略必須堅持“以人為本”的根本原則

可持續(xù)性脫貧的減貧戰(zhàn)略必須把人放在發(fā)展的中心位置，堅持“以人為本”。這種對人的關(guān)注，不僅在微觀的具體操作層面上顯得重要，而且在更高的層次上也同樣重要，尤其是在制定實現(xiàn)脫貧的政策措施、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革或是可持續(xù)性發(fā)展等目標(biāo)時，更要把貧困人口的需求放在優(yōu)先考慮的地位。因此，要從分析影響貧困人口致貧的因素入手，找出問題的癥結(jié)；要關(guān)注不同的政策和制度對貧困人口的影響，以采取針對性更強的政策措施；要充分發(fā)動貧困人口參與政治活動，尊重他們的觀點和意見，發(fā)動貧困人口充分地參與扶貧開發(fā)的過程，幫助他們確定脫貧議程，支持他們實現(xiàn)自身的脫貧目標(biāo)。只有當(dāng)來自外部的支持與貧困人口目前的脫貧策略、社會環(huán)境和生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)，才能實現(xiàn)可持續(xù)性減貧這個目標(biāo)。

（二）改造脆弱性的環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的基礎(chǔ)

環(huán)境是人類生存和生產(chǎn)活動的空間。貧困地區(qū)的生存環(huán)境存在外部和內(nèi)部兩個方面的脆弱性。就外部環(huán)境來說，它包括了主要變化趨勢、外部沖擊和周期性因素等方面，這些因素是貧困人口自身難以控制或沒辦法控制的。貧困人口面臨的多種困難，都是這些復(fù)雜因素的直接或間接影響造成的，這當(dāng)中通常又會存在惡性循環(huán)。表1列出了這些因素的部分表現(xiàn)。

這些因素會直接影響貧困人口的資產(chǎn)狀況，并進(jìn)而影響到貧困人口的生存維持。如外部沖擊會直接破壞資產(chǎn)（如洪水、風(fēng)暴等等），迫使貧困人口放棄家園、資產(chǎn)（如土地）；變化趨勢盡管具有可預(yù)測性，但是貧困人口生活中固有的脆弱性使得他們無法應(yīng)付這些變化趨勢所帶來的壓力，他們更不可能去積極應(yīng)對或影響外部環(huán)境從而減少這些壓力，結(jié)果會變得越來越脆弱。周期性變化在價格、就業(yè)機會和食物供給上表現(xiàn)更為突出，是發(fā)展中國家或地區(qū)貧困人口面臨的最大、最持久的困難之一。實施可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略，需要國家在宏觀層面大力改善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，比如實施嚴(yán)格控制貧困地區(qū)人口增長過快的趨勢，制定保護(hù)貧困地區(qū)資源的政策，積極應(yīng)對國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響等等，為貧困地區(qū)可持續(xù)脫貧創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

從內(nèi)部環(huán)境來說，貧困地區(qū)存在三個相互之間具有一定內(nèi)在聯(lián)系，又相對獨立的惡性循環(huán)系統(tǒng)：即自然生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的惡性循環(huán)和人文系統(tǒng)的惡性循環(huán)。各系統(tǒng)的惡性循環(huán)如圖1至圖3所示。

實現(xiàn)可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略，既要治標(biāo)，更要治本，既要著力解決貧困人口的溫飽問題，提高其生存水平，更要著眼于長遠(yuǎn)，切實改善貧困地區(qū)內(nèi)部的脆弱性環(huán)境。通過退耕還林、還草，保護(hù)植被，幫助貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變粗放的生產(chǎn)方式，減輕貧困地區(qū)的環(huán)境負(fù)荷，打破其生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)；通過增加貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給（如加大水、電、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境；通過加大人力資源開發(fā)力度，大幅度提高人口素質(zhì)，打破貧困地區(qū)人文環(huán)境的惡性循環(huán)。

（三）增加貧困人口的資產(chǎn)是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的重要措施

如果說環(huán)境是造成貧困外因或者間接的因素，那么缺乏賴以生存和發(fā)展的資產(chǎn)則是貧困的直接因素。根據(jù)英國國際發(fā)展署的研究，這些資產(chǎn)包括自然資本、人力資本、物質(zhì)資本、社會資本和金融資本等。自然資本，包括土地、水、森林等自然資源和環(huán)境的價值，它反映貧困人口的生存環(huán)境；人力資本，包括貧困人口接受教育、培訓(xùn)的情況，健康狀況，它反映貧困人口的創(chuàng)造能力；物質(zhì)資本，包括基礎(chǔ)設(shè)施狀況、貧困人口人均年收入、投資水平、生活水平（人均消費支出），它反映貧困人口把自然資本轉(zhuǎn)化為物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)化能力；社會資本，包括貧困人口參與政黨和社會組織的人數(shù)及影響力，扶貧開發(fā)的政府組織和非政府組織情況，它反映貧困人口政治活動的參與水平與影響力。金融資本，金融資本指人們用來實現(xiàn)其脫貧目標(biāo)的金融資源，包括現(xiàn)金及其他具有實用價值的等價物。因此，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧就是通過實施以人為本的減貧戰(zhàn)略，建立起使貧困人口賴以生存的資產(chǎn)得到持續(xù)增加的長效機制，這是新時期中國解決農(nóng)村貧困問題的基礎(chǔ)性工程。

（四）提升貧困人口的發(fā)展能力是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵

貧困人口的發(fā)展能力，是指貧困人口獲取擺脫貧困所需的資本，并能夠持續(xù)有效地利用這些資本發(fā)展生產(chǎn)，增加收入以滿足生存和發(fā)展的需要。能否使扶貧效果保持長效，持續(xù)發(fā)展，脫貧者不再走向貧困，并能逐步走向致富路，貧困人口的自我發(fā)展能力是關(guān)鍵的因素。多年扶貧的實踐證明，由減少貧困、降低貧困程度到逐漸消除貧困，再走向致富之路這一目標(biāo)的最終實現(xiàn)，基于兩種因素的支持：一是扶貧功能的綜合開發(fā)利用，做到系統(tǒng)思維、工程設(shè)計、綜合開發(fā)推進(jìn)，體現(xiàn)脫貧的綜合效果；二是脫貧人口脫貧能力的延續(xù)和自我發(fā)展創(chuàng)新能力培養(yǎng)，二者缺一不可，后者包括在綜合開發(fā)之內(nèi)，又是必須首要開發(fā)的任務(wù)。它是保持扶貧效果，并能使其持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在力量。這個內(nèi)在力量是脫貧的根本，致富的源泉，發(fā)展的基石。這個內(nèi)在力量，是扶貧的主要矛盾所在。抓住開發(fā)式扶貧的主要矛盾，就抓住了開發(fā)式扶貧持續(xù)發(fā)展的根本。這個根本就是開發(fā)貧困者的人力資源，不斷提高他們的綜合素質(zhì)，增強他們自我發(fā)展、自我脫貧的后勁。

人是經(jīng)濟(jì)、社會大舞臺的第一因素，以人為本的減貧戰(zhàn)略，必須突出貧困人口人力資源的開發(fā)，以此作為開發(fā)式扶貧的核心要素，才能推進(jìn)扶貧工作朝著高質(zhì)、高效的健康之路發(fā)展。

（五）組織結(jié)構(gòu)與制度創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的基本途徑

組織結(jié)構(gòu)和制度程序是指影響貧困人口脫貧的政策、法律、法規(guī)、制度和治理結(jié)構(gòu)等，它作用于各個層面和各個領(lǐng)域，從一家一戶直到各種國際機構(gòu)，從企業(yè)部門到公共部門。

從多年的扶貧實踐來看，缺乏合理的治理結(jié)構(gòu)是制約貧困地區(qū)脫貧的主要因素。由于治理結(jié)構(gòu)不合理，各種扶貧主體自身的積極作用難以充分發(fā)揮，各種扶貧主體之間更難于形成合力，為貧困人口提供必要的服務(wù)不夠到位，市場機制也不能更好地發(fā)揮其配置資源的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致貧困人口整體脆弱性和貧困的進(jìn)一步加劇。因此，必須根據(jù)新時期中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新形勢、新任務(wù)、新特點，大膽創(chuàng)新符合各地實際的扶貧開發(fā)治理結(jié)構(gòu)，以整合各種扶貧資源，促進(jìn)扶貧開發(fā)效益的最大化。

同時，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，需要增加對貧困地區(qū)人、財、物等各種要素的投入。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種經(jīng)濟(jì)資源一般都遵循“效益最大化”的原則而流動，貧困地區(qū)由于環(huán)境的脆弱性，生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出率比發(fā)達(dá)地區(qū)要低得多。所以，單靠市場機制的作用，很難讓資源流向貧困地區(qū)。因此，政府的干預(yù)是必不可少的。這就需要我們在制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新上下功夫，通過作出新的制度安排，為提高各種要素的投入產(chǎn)出率創(chuàng)造條件，促進(jìn)各種要素流向貧困地區(qū)，并確保貧困人口能夠持續(xù)有效地利用各種要素，使之轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝诘拿撠氋Y本。

三、可持續(xù)脫貧的基本特征

（一）可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略具有綜合性特征

可持續(xù)脫貧是一項綜合性的減貧戰(zhàn)略。從戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向來說，它不僅要解決仍處在溫飽線下絕對貧困人口的生存貧困問題，而且要著眼于已經(jīng)越過溫飽線，但仍然處于低收入的貧困人口，注重防止低收入貧困者的“返貧”，把重點放在提高他們的發(fā)展能力之上，使他們實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，并為他們逐步走向富裕之路創(chuàng)造條件。從戰(zhàn)略措施來看，既要致力于改善貧困人口的脆弱性環(huán)境，更要致力于使他們的資產(chǎn)持續(xù)不斷地增加。從戰(zhàn)略實施的主體來看，既強調(diào)各級政府的主導(dǎo)地位，也要注重發(fā)揮企業(yè)、非政府的民間組織的作用，更強調(diào)貧困人口自身的主體地位作用，以形成合理的扶貧治理結(jié)構(gòu)。

（二）可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略具有長期性特征

可持續(xù)脫貧是一項長期性的減貧戰(zhàn)略。這是由解決貧困問題的長期性、艱巨性所決定的。從國際范圍來看，據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議2002年對49個最不發(fā)達(dá)國家的一項調(diào)查顯示，多數(shù)最不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)處于停滯或倒退的狀態(tài)，其貧困化程度有增無減，極端貧困的普遍性日益增加。在整個最不發(fā)達(dá)國家中，1965-1969年期間，每天生活費不足1美元的人口比重為48％，而在1995年至1999年間，這一比重超過了51％，考慮到人口增加的因素，這意味著過去的30年間，最不發(fā)達(dá)國家的極端貧困人口增加了一倍，即從20世紀(jì)60年代后半期的1.38億，上升到90年代后半期的3.07億。從國內(nèi)來看，如上所述，按照我國制定的貧困線來衡量，目前尚有2600萬左右的貧困人口未解決溫飽問題（即處于絕對貧困的狀態(tài)），同時又有6000萬左右的低收入貧困者，如果按照國際通行的每日消費1美元的標(biāo)準(zhǔn)估算，世界銀行認(rèn)為我國的貧困人口要達(dá)到2.12億，我國貧困問題的解決同樣是任重而道遠(yuǎn)，換句話說，它將伴隨著我國整個現(xiàn)代化建設(shè)過程的始終。

（三）可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略具有動態(tài)性特征

可持續(xù)脫貧是一項動態(tài)性減貧戰(zhàn)略。由于我國貧困問題的解決是一個長期的歷史過程，在這個過程中，影響脫貧的環(huán)境制度因素總是處在不斷變化之中的。因此，必須力求及時準(zhǔn)確地把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的趨勢，力求理解這些變化的奧秘并從變化中吸取養(yǎng)分，從而能夠做到趨利避害，充分利用那些積極的變化因素，最大可能地消除那些消極因素的影響，才能實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的減貧戰(zhàn)略的目標(biāo)。

（四）可持續(xù)脫貧戰(zhàn)略具有整體性特征

可持續(xù)脫貧的減貧戰(zhàn)略試圖找出人們所面臨的最緊迫的制約因素和最有希望的發(fā)展機會，無論它們存在于任何行業(yè)領(lǐng)域、地理位置或是在從當(dāng)?shù)氐絿H性的任何層面上。作為一項減貧戰(zhàn)略，可持續(xù)脫貧建立在貧困人口自身對于這些制約因素和發(fā)展機會的定義上，有助于貧困人口發(fā)現(xiàn)這些制約因素和實現(xiàn)發(fā)展機會，有助于整理歸納出那些制約或提供發(fā)展機會的諸多不同因素，并且能揭示出它們之間相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系，從而找到解決問題的突破口，有助于脫貧效果的鞏固和提高。

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責(zé)任編輯莫仲寧