公眾參與立法問題研究

摘要：公眾參與與立法在我國憲法等法律、法規中有明確規定，而且在急劇變化的中國社會中，公眾參與立法的重要性和迫切性日益凸顯，但是我國當前公眾參與立法存在參與形式單一、參與意識薄弱等突出問題，需要從立法保護、宣傳教育等多種渠道加以完善。

關鍵詞：公眾；立法；參與

中圖分類號：D902 文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2007）02-0094-04

社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。但必須明確和諧社會的上述特征并不是處在同一層面的，其中的民主法治是處在更高層面上的特征表述。民主法治是和諧社會的制度平臺，也是構建和諧社會的重要前提和保障。法的生命在于運行，法的價值在其運行中體現和實現^[1](P208)。立法是法運行的起點，完善的立法是民主法治得以實現及發揚的基礎。立法直接影響到和諧社會的構建。廣泛、有序、有效的的公眾參與立法，能夠把各階層的利益訴求充分整合到立法決策中去，協調各利益群體之間的利益，使矛盾得以化解，從而促進社會和諧發展。因此，本文擬從立法的角度，探討公眾參與立法在構建和諧社會進程中的意義，并對如何保障公眾有序有效的參與立法，提出一些設想，以期對理論和實踐有所貢獻。

一、公眾參與立法的法律依據及其適用范圍

我國現行的法律體系為公眾參與立法提供了依據。《中華人民共和國憲法》第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第27條第2款也規定：“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”公眾參與立法符合憲法的精神，人民有權利要求參加、參與立法，國家機關應當給予其意志表達的渠道。對此，《中華人民共和國立法法》第五條規定“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第34條又規定 “列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第58條還要求“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。” 因此，公眾參與立法已成為一項基本的法律制度。現在，公眾參與在地方性法規的制定過程中得到了更多的采用，有些地區制定了相關實施辦法，豐富了實踐性。

一般認為，我國公眾參與的立法范圍原則上包括：與人民群眾切身利益密切相關的立法和立法機關認為有必要舉行公眾參與的情形。社會學的研究表明，人們對某一事務的注意和關切程度同該事務與其私人利益的關聯性密切相關。當立法涉及的事務與公眾的聯系較為緊密，甚至直接影響到公眾的切身利益時，一方面，人民對這些事務往往會有更多的了解及發言權；另一方面，此時公眾參與立法才能更加有效地保障公民的權益。總之，公眾參與的立法范圍是一個開放的、與時俱進的領域。

二、公眾參與立法的意義

公眾參與立法具有重要作用，其功能可以概括為以下五個方面：

（一）民主立法。“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”^[3](P10)從這個定義上看，民眾參與是民主概念的題中之義，當某個決策影響全體成員的利益，那么該決策的作出要求民主程序，故立法民主必然要求民眾參與。在民主發展的進程中，當直接民主模式被證明難以推行時，代議制民主取代了直接民主而成為普遍采用的民主形式。然而，實踐證明在代議制民主下，由人民選出代表組成立法機關，再由立法機關行使立法權，這個過程也有異化的可能，公意易被私化，立法機關制定的規范性文件有可能偏離甚至背叛了民意。為了彌補代議制的這一缺陷，在現代社會，參與制民主又作為代議制民主的補充而被廣泛采用。公眾參與立法成為立法直接民主的渠道，它一頭連接著立法機關，另一頭連接著人民，各種利益沖突將通過這個渠道進行交流和對話，用文明、寬容的但又批判的方式進行利益博弈。公眾參與立法同時滿足了立法民主化所必備的全部條件，即立法主體的廣泛性，立法行為的制約性，立法內容的公平性和立法過程的程序性。

（二）收集信息。根據信息論的理論，在元件本身質量不變和個人素質相同的情況下，多通道的信息傳輸體制要比單通道的信息傳輸體制更加可靠。一方面，在當前各種立法不斷增多，立法機關的立法任務愈來愈繁重，而立法機關的組成人員多為兼職的情況下，僅僅由立法者審議法案或進行各種立法調查，獲取到的信息可能因為各種原因而失真；另一方面，在現代立法中，立法者面對的問題日益復雜，有很多是專業性、技術性很強的立法，而立法者本身可能不具備這方面的專業技術知識。因此，如能引導公眾有序參與立法，廣泛聽取公眾的意見，就能拓寬立法的信息通道，彌補立法機構信息傳輸機制的不足，能夠充分發揮收集信息的作用。

（三）協調利益。公眾參與立法，能夠協調各種社會利益關系，使社會各個階層和諧相處。從人類歷史的發展來看，利益關系是人與人之間的一個基本關系，對利益的衡量在很大程度上影響和決定著一個人的行為，同時立法機關對利益分配的公正與否，也關系到社會秩序能否建立及和諧。在計劃經濟時代，人們的利益結構相對單一，遠遠沒有形成現在這樣利益多元化的局面，立法處理的社會關系比較簡單。隨著我國改革的深入和市場經濟的發展，人們的利益結構出現多元化，人們之間的利益關系比建立在純粹公有制基礎上的利益關系復雜多了，社會上形成了不同的利益群體，他們都期望立法能夠體現自己的利益和意愿。有了利益差別，就難免產生利益沖突，這就需要有一套調節利益沖突的機制，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達，能夠整合到立法決策中，從而共享改革開放和現代化的成果，實現社會公平。平衡各種不同利益的最好方法，就是讓他們都能充分地參與到立法過程中來，把各自的利益要求都充分地表達出來，然后加以整合、協調、平衡，這樣才能使得制定出來的法律正確反映和兼顧各個利益群體的不同要求。

（四）促進良法。評價一部法律的好壞只從法律本身是無法得到正確答案的，只有適合實際情況的法律才是好的法律。而要了解實際情況，必須依靠群眾。良法不是立法者把自己關在書齋中就能完成的，歷史和現實中并不乏見這類例子。20世紀60、70年代，美國和法國都曾把法律專家派到第三世界國家援助那里的立法。這些專家的學識都是一流的，他們宣稱，由他們起草的《埃塞俄比亞民法典》在技術上超過了拿破侖民法典，而《秘魯商法典》則超過了美國統一商法典。盡管他們起草這些的法典在技術上是高超的，但實踐證明，它們并不適合這些國家的國情。以前我國有些立法中暴露出來的立法質量不高、部門利益傾向、法規之間沖突、越權立法等問題的原因之一就是缺乏有效的公眾參與。我國立法必須從實際出發，從中國國情出發，尊重客觀實際，吸收公眾、專家、學者廣泛參與立法，用科學的理論指導立法，才能避免立法上的盲目性和隨意性，從而降低立法成本，確實提高立法質量和效益。立法公眾參與制度滿足了人們對良法化的價值追求，而良法又為不同利益群體之間的相互溝通和交流、競爭與合作提供科學的法律依據，其非常有益于和諧社會的構建。

（五）宣傳立法。和諧社會的法律規范理應是公眾普遍認同的規范。而公眾參與立法能使立法獲得廣泛的的社會基礎，使法律規范得到公眾的認同，從而有利于法律規范的實施。公眾參與立法，社會的方方面面會真切地關注立法活動，就各自關注的問題發表看法。這不僅是一次意志表達的過程，而且是一次深入人心的普法過程，它不僅能使法律規范更好地體現人民的意愿和要求，維護人民的利益，而且能夠向民眾普及法律理念、思想等。在這種背景之下產生的法律規范，容易獲取社會公眾的認同和擁護，至少能夠使公眾對法律規范有比較好的了解和理解。

三、公眾參與立法的主要形式

實踐中各種公眾參與的形式在我國立法活動的各個方面和環節均有體現，根據立法的一般程序，這些形式主要有以下表現：

（一）在立法規劃的制定上，采取的公眾參與立法的方式有：公開征集立法項目，允許單位或個人向立法機關提出有關立法項目建議。如2002年8月，云南省人大常委會在全國首次作出決定，向社會長期公開征集立法項目和法規草案稿，以聽取廣大人民群眾的意見和建議。而且立法規劃制定后，立法機關還將其在各種新聞媒體上公布，使公眾能夠及時了解立法的動態。

（二）在立法提案和立法起草階段，有立法提案權的國家機關，如全國人大常委會或國務院，經常召開各種類型的座談會，征集有關單位、群眾和專家學者的意見，以及允許公民、利害關系人和團體等以適當的方式發表意見，讓社會各界闡述對法律提案或草案的看法，以便更加廣泛地匯集民意。一般情況下，事關人民切身利益，有重大影響的立法，立法機構往往把立法草案全文在報刊上加以公布，在收集公眾的意見以后，立法起草機構加以修改，最后才形成正式法律草案，再提交立法機關討論、通過。自1982年以來，全國人大常委會已就憲法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法、行政訴訟法、集會游行示威法以及土地管理法、村民委員會組織法、合同法、婚姻法、公司法等一大批法律的草案或修訂案向社會各界廣泛征求意見。

（三）在草案審議階段，常見的采取公眾參與立法的方式有：

1. 聘請立法顧問，對草案進行論證。立法機關從高等院校、科研單位及司法部門中聘請法學專家和實踐工作者擔任其立法顧問，邀請他們參與立法，對草案中的疑難問題進行研究，提出論證意見；

2. 公開征求對草案的意見。將草案在有關報紙、網站上公布，征求公眾的意見；

3. 書面征求有關部門和人員對草案的意見。將草案及有關立法說明資料寄給有關機關、團體、企業事業單位和專家學者，征求他們的意見；

4. 召開座談會。在立法過程中，隨時根據需要舉行座談會，邀請與草案有利害關系的部門、人員及法學專家參加，以使各方面的意見特別是不同意見都能得到反映；

5. 一些地方立法允許公民申請旁聽常委會會議，旁聽提案人關于草案的說明；

6. 舉行立法聽證會。立法聽證制度，是指立法機關在制定規范性文件的過程中，組織相關部門、專家學者和其他有直接利害關系的當事人等通過一定方式（常見為聽證會）陳述意見，為立法機關審議法律規范提供依據的一種立法制度。有關部門就重大的、與廣大群眾利益密切相關且有關各方存在較大爭議的立法事項舉行立法聽證會，公開聽取各方面的意見，此舉社會各界反應很熱烈。2005年全國人大常委會首次在全國就個人所得稅法中的工薪所得的減除費用標準問題舉行立法聽證會，直接聽取公眾和有關方面的意見。個人所得稅法最終將個人工薪所得減除標準由原草案的1500元，提高到1600元。此舉是全國人大在公眾參與立法方面進行的有益探索；此前，全國大部分省級人大以及許多市級人大在地方立法時舉行過一次或多次聽證會。

（四）在法律規范實施階段，采取的公眾參與立法的方式有：舉行監督聽證會等民主形式，公開聽取公眾對法律規范實施情況的意見以及對法律規范修改的建議，以了解法律規范實施情況和反映執法過程中存在的問題，以便適時對法律規范進行修改、清理或廢止等，從而完善立法。

四、公眾參與立法需制度保障

（一）公眾參與立法存在的問題

盡管公眾參與已是立法的一項基本制度，但由于我國還沒有建立公眾參與立法的統一規范，所以實際操作中還存在不少問題，一些參與的作法也顯示出局限性，其主要表現在：

1． 公眾參與具有任意性。按照現行法律，公眾參與立法不是強制性程序，給一些部門有很大的自由裁量權，制約了公眾的參與。

2． 公眾參與缺乏民主性。更多時候，公眾參與具有較強的行政色彩，公眾無立法動議權；對公眾的意見只是在行政機關內部研究，不予公開說明，沒有反饋機制，立法進程并不透明。

3． 公眾參與存在模糊性。概念不清，何為公眾、如何參與、參與方式及參與范圍等不清楚；如在征求對法律草案的意見時，究竟選擇什么調查對象，聽取誰的意見；在修改法律草案時，采納什么，舍棄什么，實際上都包含著起草者以及調查對象的分配者自身的利益博弈。此外，程序不明，缺乏可操作性，缺乏保障公眾參與權的機制等也是不可忽視的問題。

上述問題在一定程度上制約了公眾參與的健康發展，影響了公眾參與的積極性。在有的地方，雖然立法機關大張旗鼓的開展公眾參與，而公眾卻反映平平、低度參與的情況，公眾參與的預期績效還有待實現。

（二）提高公眾參與立法積極性和有序有效性的幾點建議

立法是經濟、政治、文化、道德等綜合因素的反映，必然涉及到方方面面的利益，在立法過程中，各種利益主體積極、有序、有效地參與，不僅是立法和決策民主化的內在要求，同時有利于立法者了解民意、匯集民智、凝聚民心，從而使立法質量大大提升。對于人口眾多的我國來說，如何提高公眾參與立法的積極性和有序有效性很重要。對此，筆者建議：

1． 建立暢通的公眾參與立法的利益表達機制及路徑。所謂利益表達，即社會的集團和個人提出創制、改變或者繼續某一項政策或者法律的要求。在現實生活中，各個生活領域實際上都存在著不同的利益集團。實際上，我國已經形成了不少反映這些利益的特殊社會團體，如工會、婦聯、個體工商業者協會、消費者權益保護協會等等。一方面，應明確參與立法的公眾范圍。如對公眾資格應不做限制，不論參與者的住址與國籍，均有權參與提出意見、發表觀點；另一方面，在立法過程中，應發揮各個利益集團的積極性。立法部門應允許相關利益集團聘請有關專家（含法律專家）就立法的熱點問題進行有科學根據的社會調研并提供有說服力的報告，以此作為他們的意見和建議。另外，要使更多的民眾、法人、社團和利益群體參與或者影響立法，應適時立法擴大提案主體的范圍。

2． 保證立法機關立法和議事的公開化。對于人民來講，充分了解和知道立法機關及其人員的所作所為，是人民參與立法和監督立法的前提。在實踐中，許多國家都采取相應措施，以保證立法機關立法和議事的公開化，并形成了一些行之有效的做法，包括：公布議事日程，公布法律草案征求民眾意見，通過電臺、電視對議會辯論、表決等活動進行轉播，舉行立法公開聽證會，實行自由旁聽制度，公開議會的全部檔案和議事錄，在大眾傳媒上公開討論立法中的問題，代表向選區選民報告立法情況和他本人在此立法中的發言和作用等等。我國立法的發展應當使公眾更加便捷地參與立法，更多地通過大眾傳媒如廣播、電視、報刊、信件、電話、電子郵件等渠道，反映個人或者團體等對草案的意見。隨著“電子民主”時代的到來，“電子立法”將廣泛運用，公民可以通過電子信箱、電話、電視等電信技術和手段直接參加立法起草，或者把已經草案初稿通過電子媒體交由民眾評說、修改甚至進行預表決。另外，還將通過互聯網絡就某項立法主題設立專門主頁，下分若干小專題，供民眾查詢和發表意見；也可用此方法向公眾進行專門的實證問卷調查，以取得量化的分析數字。只有確保立法信息公開，才能促進高質量公眾意見的形成。

3． 明確以多種方式征求立法意見，以方便公眾詳細了解有關立法資料和主要內容，排除參與障礙。例如，《廣州市規章制定公眾參與辦法》就確定了以下幾種征求意見的方式：一是通過在媒體上發布公告征求意見；二是充分發揮行業協會、中介機構或其他社會組織的作用，采取委托等形式促進高質量公眾意見的形成；三是確定公眾座談會為規章制定的必經程序，開放式聽取意見、聽證會、論證會為規章制定的選擇程序，彌補網絡、媒體等覆蓋范圍不足的缺陷；四是明確區分了座談會、開放式聽取意見、聽證會、論證會的概念，明確了各類會議的召開目的和具體程序，便于起草部門的實際操作；五是創設了開放式聽取意見這一新形式，通過這種對象不限定、形式不特定的聽取意見模式，廣泛聽取公眾意見。

4． 確實提高立法聽證的實效。立法聽證是立法公眾參與的重要途徑，立法聽證工作已經開展了幾年，取得很大成績，但當前也存在一定的問題，如流于形式、虛置、成為點綴等等。對此，我們必須進一步規范、改進和推動立法聽證，確保立法聽證取得實效。首先是加強宣傳，特別是加強對立法決策者的宣傳，使其認識到立法聽證的必要性；同時必須培訓立法聽證的組織者等對象，使參加立法聽證的立法決策者們更了解自己的角色和作用。其次，在立法聽證規則上對于參加聽證會的公眾代表選擇的程序和方法、聽證會進行的程序、聽證會舉證和辯論的方式、聽證記錄的整理方式、聽證意見的效力等問題，都必須予以明確，以解決立法聽證的普遍化問題；第三，廣泛動員媒體、立法決策者們、利益團體、社會組織、律師等參與。請立法決策者們等參加聽證，要通過聽證的說理，說服立法決策者，而不是經過工作人員聽證，再消化給他們。此外，以通告評論的方式將聽證程序通報給社會，調動群眾對這個問題的興趣，將該公開的都公開；只有充分把聽證的意見客觀地反映給立法決策者，避免他們在審議草案時 “盲審”，才能作出正確的立法選擇，并收到好的效果。如北京市的道路交通安全法實施條例的立法聽證，就是很好的例證。

5． 建立公眾意見的及時反饋制度，防止有關部門操縱聽取意見的進程。公眾一般關注立法機關對其所提意見的處理情況，希望自己的意見能夠得到重視。如果立法機關對公眾意見沒有進行認真處理和交代，就會影響公眾的參與熱情，挫傷他們的積極性，更使公眾失去對立法民主的信賴。因此，對于公眾對立法的意見、建議，立法機關應當整理加工、認真研究，將處理情況及處理理由給予適當的回復。并將有關意見的采納與不予采納情況及其理由，向社會公布。前述《廣州市規章制定公眾參與辦法》已將公眾意見的反饋作為法定要求落實到該市規章制定的每個具體環節之中。例如，收到公眾意見５個工作日內，必須將意見向社會公開、及時予以反饋并說明理由。

6． 建立相關利益激勵機制，給予參與者一定的物質精神鼓勵。民眾參與立法是一種有利于公共利益實現的行為，而公眾參與肯定要付出一定的物力和精力，立法行為又決定了一般情況下參與者的付出是沒有直接回報的。在這種情況下，應通過有關利益激勵機制，給予參與人一定的物質精神鼓勵：或對參與者給予一定的物質補貼，如交通住宿費等；或從精神層面給參與者以褒揚，如對其參與活動的情況進行公告和表彰，以增強參與者的榮譽感和積極性。

7． 建立健全立法決策中對公眾利益的綜合機制。所謂利益綜合，即表達出來的各種利益被綜合起來，集中表現為少數幾個主要的選擇方案。立法過程實質上是利益整合、協調、平衡的過程。在這個過程中，如何吸取公眾的意見比怎樣傾聽公眾的意見更有意義，這就要求立法者具備分析辨別各種利益的能力，確定一種利益表達是少數人的還是多數人的意志表示，在充分把握公眾的利益訴求的基礎上，綜合各種利益而形成共同利益，在立法中體現公眾的共同利益。對此，在做出立法決策的過程中，立法機構必須全面地整理好公眾的各種意見和協調均衡各種利益關系，應當更多、更主動自覺地完善民主程序、運用民主方法，廣泛征求意見，多方協商切磋，尋找折衷調和的不同方案，最后按照少數服從多數的原則做出決策。立法決策中公眾利益的綜合機制可以使立法機構充分聽取各方面的意見、衡量相互矛盾的不同利益得失、通過綜合、協調各種不同的利益關系，使草案能夠充分的審查和討論，從而使立法文件的內容為大多數人所接受，保證立法的合理可行，防止立法的偏頗，實現立法的預期目的。

黨的十五大報告要求“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”，黨的十六大報告指出，健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。在我國改革發展進入重要戰略機遇期的關鍵時期，黨中央提出了“構建社會主義和諧社會”的戰略構想。人民群眾是構建和諧社會的力量源泉，最大限度地重視民意、反映民意、實現民意，是民主立法的應有之義，是公眾參與立法的本質任務，當前，公民對立法的參與仍然是有限的。我們必須在立法程序制度安排上，暢通公眾參與的利益表達機制，使公眾的各種意志有序傳達到立法機關；健全公眾參與的利益激勵機制，使公眾積極地參與到立法中去；完善公眾利益的決策綜合機制，使公眾參與的功能得以實現，使法律法規最大范圍體現人民意志，從而在立法中確立和諧的利益關系，不斷為提高構建和諧社會能力奠定最重要的社會基礎。

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責任編輯陸瑩