破除城鄉二元結構 推進和諧社會建設

摘要：現階段的城鄉二元結構，從經濟、社會以及政治發展等方面制約著和諧社會的構建。黨的十六大以來，中央從價值導向、決策思路、分配調整以及農村發展等方面，推出了一系列有利于改變城鄉二元結構的新舉措和新部署，為和諧社會的構建奠定了一定的物質基礎和政策條件。著眼和諧社會的構建，還應致力于戶籍制度、城鄉要素市場、公共財政制度以及基層民主建設等方面的體制機制改革，徹底破除城鄉二元結構。

關鍵詞：城鄉二元結構；三農；和諧社會

中圖分類號：F320文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0010-03

構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程。改革開放以來，中國經濟社會在取得巨大發展成就的同時，也積累起了諸多影響社會和諧的矛盾和問題，城鄉二元結構便是其中足以影響全局的不和諧因素之一。努力破除城鄉二元結構，是構建和諧社會的重要內容，也是巨大推動力。

一、城鄉二元結構是構建和諧社會的隱患

1978年以來，改革在農村率先突破，農村經濟社會發生了深刻變革，農業綜合生產能力增強，工農業產品交換的市場化程度提高，鄉鎮企業異軍突起，小城鎮大量涌現并迅速發展，農業剩余勞動力向城鎮大量轉移。這些變革緩解了城鄉的緊張關系，改善了城鄉二元格局，更推動著城鄉體制改革進一步深化。然而，80年代中期以后，隨著城市經濟體制改革的展開，農村改革逐步滯后，城鄉二元結構固化，“三農”問題日益凸現。亨廷頓說：“在經歷著飛速的社會和經濟變革的國家所具有的一個共同而突出的特征，那就是城鄉之間的差距，而這正是這些國家社會政治不安定的主要根源。”^[1](P66)城鄉二元結構，已成為構建和諧社會的重大隱患。

從經濟發展來看，城鄉二元結構已經成為經濟持續發展的“瓶頸”。就農業生產而言，大量資金流失嚴重影響農業的投入和農業經濟發展。通過農民稅費負擔、政府低價征地、農村金融系統的“吸血”以及低廉的農民工工資等方式，城市和工業從農業、農村、農民身上取走了大量資金。僅以征地為例，1987－2002年，全國非農建設共占用耕地3689.4萬畝，按其中70％為征地、征地中一半為經營性用地匡算，各地政府獲得土地凈價差收益在14，000億至31，000億元^[2](P307)。就整個國民經濟發展而言，農民收入低靡，嚴重制約著國內需求的擴大，致使中國經濟增長主要依靠投資和外貿驅動，由此更引發國際貿易摩擦和國內產能過剩。20世紀80年代，在社會商品零售總額中，農村曾占到一半以上。由于80年代中后期農村改革與發展的滯后，農村消費品市場逐步萎縮，全國社會消費品零售總額中在縣和縣以下實現的比重，1993年為42.0％，1996年為39.6%，2001年為37.4％，2004年只有34.15％^[3](P110)。社會要和諧，經濟要發展。構建和諧社會的物質基礎是經濟發展，沒有經濟發展潛力和前景的和諧社會，是難以想象的。

從社會發展來看，城鄉二元的公共品供給體制導致城鄉發展失衡。20世紀50年代以來，中國的城鄉公共物品供給一直實行二元體制，城市公共基礎設施由國家承擔，鄉村公益事業和基礎設施等投資，則大部分由農民承擔。目前，我國對農業的各項支出都沒有達到《農業法》規定“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入增長幅度”的要求。中國政府對社保、教育、衛生等社會事業的投入占GDP的比例本已過低，發達國家占70％左右，不發達國家、發展中國家一般也占50％以上，而中國2004年的投入僅占17％^[4](P226)。這些投入在城鄉之間又嚴重不均衡。以醫療為例，占全國總人數近60％的農村居民僅享用了20％左右的醫療衛生資源，全國每千人擁有衛生技術人員3.6人，而農村只有1.02人^[5](P93)，全國每年大約有1000余萬的農村人口因病致貧或返貧。城鄉收入差距也隨之擴大了， 2004年城鄉居民收入差距為3.2倍，考慮到對市民的各種轉移支付和隱形補貼，城鄉實際收入差距可能高達5-6倍。隨著城鄉往來的增多以及現代傳媒的普及，隱藏著的城鄉矛盾日益公開、激烈，成為威脅社會穩定和居民安全的隱患。

從政治發展來看，二元結構下城鄉居民的不平等待遇，有背于社會主義政治文明建設。1954年憲法明確規定：“中華人民共和國公民享有居住和遷徙的自由。”但是，1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》在事實上取消了公民的自由遷徙和居住的權利。1975年憲法更從法律上正式取消了“公民有居住和遷徙的自由”的權利。現行憲法恢復了公民自由居住和遷徙的權利。然而，由于種種的制度和政策障礙，公民自由居住和遷徙的權利還不能完全、徹底實現。再者，按照憲法規定，中國公民平等地享有權利、履行義務，但由于城鄉二元結構的影響，城鄉居民享有的權利嚴重不平等，以致于許多人一再呼吁要給予農民“國民待遇”。社會公平正義是和諧社會的基本條件，也是基本內容之一，沒有城鄉居民的平等待遇，就無所謂公平正義，也就很難達到政治文明的高度。

二、十六大以來黨在破除城鄉二元結構方面的努力

黨的十六大將“社會更加和諧”確定為全面建設小康社會的目標之一，而城鄉二元結構是影響社會和諧的不可忽視的因素。因此，十六大以來，黨在解決“三農”問題、破除城鄉二元結構方面，采取了一系列建設性、創造性、突破性的政策、措施和部署，為構建和諧社會奠定了一定的物質基礎和政策條件。

（一）價值導向：“以人為本”、“人民共享”

1978年以來，以“經濟建設為中心”、“一部分人先富起來”為導向的改革進程，給經濟社會發展帶來了舉世矚目的正面效應，但隨之而來的負面效應也日益為人們所關注。“三農”問題日益嚴峻、城鄉二元結構的固化以及城鄉差距拉大，即為其中比較突出的負面效應之一。城鄉差距的擴大，已經成為加劇社會不公平態勢的首要因素。

黨的十六大以來，黨和國家領導人在不同場合多次強調要由人民共享改革與發展的成果，并從理論上闡述了為何發展、如何發展的問題，提出科學發展觀。十六屆六中全會更把“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”作為構建社會主義和諧社會的首要原則。“以人為本”、“人民共享”并非專門針對解決“三農”問題而發，但在“三農”工作成為全黨以及整個政府工作的重中之重的歷史條件下，“以人為本”、“人民共享”理所當然地成為了解決“三農”問題、破除城鄉二元結構、統籌城鄉發展的價值導向。

（二）決策思路：“工業反哺農業、城市支持農村”

1949年以來，“以農養工”、“農業支持工業”長期是決策者的基本思路，正如江澤民所說“建國初期實行依靠農業積累發展工業的戰略”^[6](P425)。改革開放以來的很長時間里，“以農養工”仍然是經濟發展中的現實格局，僅以農民稅費負擔為例，1990－2000年，除提留統籌和各項社會負擔外，國家農業稅總額由87.86億元，增加到465.31億元，達5倍之多^[7](P272)。很長時間里，中國是少數專門向農業征稅的國家之一，也是少數未直接對農業補貼的國家之一。

隨著全面建設小康社會目標的提出，扭轉“以農養工”的局面，也逐步提上了議事日程。黨的十六大正式確定“統籌城鄉經濟社會發展”的方針，并將其作為全面建設小康社會的重大任務之一。三中全會把“統籌城鄉經濟社會發展”作為完善市場經濟體制的目標之一。四中全會上，胡錦濤提出“兩個趨向”的論斷，認為“工業反哺農業、城市支持農村”是工業化發展到一定階段之后的普遍傾向。2005年3月，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要“適應我國經濟社會發展新階段的要求，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針”。至此，統籌城鄉發展以及“工業反哺農業、城市支持農村”正式成為決策者在解決“三農”問題、破除城鄉“二元”結構時的基本思路。這是1949年以來決策者在工農、城鄉關系政策上具有轉折意義的變化。

（三）分配調整：“多予少取”

十六大以來，中央把“多予、少取、放活”作為增加農民收入的總的指導思想。在“多予、少取”的方針下，一系列惠及農民、有利于改善城鄉二元結構的政策得以施行。（1）農村稅費改革。伴隨著現代化和工業化的推進，農業稅的財政意義不斷下降。政府積極支持各地的稅費改革，到2005年底，已有28個省份免征農業稅。與此同時，全國人大常委會正式廢止《農業稅條例》。中央還承諾，從2006年起財政每年將安排1，000億元以上的資金用于支持農村稅費改革的鞏固完善。由此，農村稅費改革進入了鄉鎮機構、農村義務教育以及縣鄉財政管理體制改革的新階段。（2）增加財政支農。 2003年初，中央提出“國家今后每年新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村”的要求。2005年“一號文件”再次明確，要落實新增教育、文化、衛生、計劃生育等事業經費主要用于農村，用于縣以下的比例不低于70％。十六屆六中全會又從構建和諧社會的角度提出，各級政府要把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，逐步加大政府土地出讓金用于農村的比重。

農業稅的廢除以及財政支農的增加，標志著國家與農民分配格局的歷史性變革，由“多取、少予”轉向了“多予、少取”。

（四）農村發展：“建設社會主義新農村”

中國13億人口，9億在農村。雖然城鎮化是解決“三農”問題、破除城鄉二元結構的基本方向，但也必須處理好城鎮化與農村建設的關系。黨的十六屆五中全會提出了“建設社會主義新農村”的歷史任務，2006年“一號文件”作出關于推進社會主義新農村建設的若干意見。由此，全國上下拉開了新農村建設的帷幕。當前，廣大農村正以建設社會主義新農村為契機，大力發展現代農業，推進農村社會事業發展和基礎設施建設，千方百計提高農民收入，縮小城鄉收入差距。

“社會主義新農村”不是新命題，但是在進入“以工促農、以城帶鄉”的經濟發展階段，提出建設“生產發展、生活寬余、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村，更具有時代意義。現階段的新農村建設，融經濟、政治、社會以及文化建設于一體，比之過去，它奠基于更深厚的物質基礎；面向未來，它昭示著更寬廣的發展前景。

三、在破除城鄉二元結構過程中推進和諧社會的構建

胡錦濤指出：“城鄉、地區差距擴大和經濟社會發展不協調，已日益成為制約經濟發展和社會和諧的重要因素”，而“體制機制不完善、改革不到位是經濟社會發展中諸多矛盾和問題產生的重要根源”^[8](P456)。黨的十六屆三中全會明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”，六中全會更進一步提出“加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制”的任務。當前，著眼于構建和諧社會，應致力于以下幾個方面的體制改革和制度建設，加快建立起有利于改變城鄉二元結構的體制機制：

（一）建立城鄉一體的戶籍管理制度。1958年確立的戶籍制度，并非一般意義上的人口登記和管理制度，而是限制城鄉居民流動、并隱含著居民身份識別和福利待遇的歧視性的制度安排。改革以來，政府已對戶籍制度進行了一些改革，比如容許農村富余勞動力到城鎮工作，容許農民在城鎮辦企業和經營個體工商業，在某些試點城市容許農民在投資、購房和有穩定的職業、住所的條件下轉為城鎮戶口，改收容遣送為民政救助，改善農民工的境遇等等。但20多年來，戶籍制度尚未有根本性變革，仍然需要繼續深化改革，剔除附著在戶籍上的就業、收入分配以及公共品分享等不合理因素，建立按居住地劃分城鎮戶口與農村戶口的戶籍登記管理制度，實行以固定住所和穩定收入為依據申報城鎮戶口的政策，實現憲法賦予公民的遷徙自由和居住自由權。

（二）建立城鄉統一的要素流動市場。在勞動力方面，要實行統籌城鄉就業，消除在就業方面對農民工的不合理限制和歧視，促進形成城鄉統一、平等競爭、規范有序的勞動力市場，建立城鄉勞動者平等的就業制度。在土地方面，要明確農民對土地的經營權、轉讓權和收益權，并將其賦予土地使用權之中；完善征地制度，在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下，采取穩健的步驟整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理。在資金方面，應圍繞增加農村信貸供給、改善農村金融服務的目標，適應農村多層次、多元化的金融需求，著力健全功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力的農村金融體系，徹底改變農村資金單向流向城市的不合理局面。

（三）建立覆蓋城鄉的公共財政制度。城鄉公共品供給的差異，是導致城鄉差距的重要因素之一。要破除城鄉二元結構，就必須實現城鄉公共品均等供給，促進公共服務向農村拓展，讓公共財政政策的陽光照耀農村。在農村社會事業嚴重滯后的情況下，特別要擴大社會保障范圍，逐步建立農村與城市、國有與民營企業職工平等一致、覆蓋全社會的包括養老保險、事業保險、醫療保險、最低生活保障在內的社會保障體系，逐步將農村的社會保障從依靠家庭和土地轉向依靠社會和制度。除了要實現城鄉公共品平等供給，在公共財政的投入方面還應遵循黨的十六大以來多次強調的“存量適當調整、增量重點傾斜”方針，切實將新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村。

（四）改革縣鄉政府的財稅管理制度。90年代以來，縣鄉政府機構膨脹以及“分稅制”改革后財權與事權的不對應，是加劇農民負擔和干群矛盾的重要制度原因之一。農業稅廢除以后，農村稅費改革的重點轉向了以鄉鎮機構、縣鄉財政管理體制等為主要內容的配套改革。為鞏固稅費改革的成果、將農村改革轉向城鄉一體的改革，必須轉變基層政府職能，精簡機構人員，提高社會管理和公共服務水平，加快建立行為規范、運作協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制；必須根據縣鄉兩級政府的事權范圍，通過發展縣域經濟、規范轉移支付制度、推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革試點等多重途徑，盡快建立財權與事權相統一的縣鄉財稅管理體制。

（五）加強農村社會的民主政治建設。農村改革的基本內容之一，就是確立農民的權利主體地位，而權利主體建設并非一個純粹的經濟問題。在破除城鄉二元結構、維護農民權益的過程中，還必須加強農村民主政治建設，擴大基層民主，完善村務公開制度，完善基層民主管理制度，發揮社會自治功能，使農民真正擁有表達、維護自身利益的渠道。要將農民真正組織起來，使其成為市場經濟中一支重要的利益博弈主體，而不是如馬克思所指出的那樣，讓農民在“行政權力支配社會”的政治環境下去盼望他們“上面的權威”恩賜“雨水和陽光”^[9](P693)。社會主義新農村的農民，應該與市民享有同樣的“國民待遇”，同樣是享有權利、履行義務的共和國公民，可以平等參與改革、自主謀求發展，并不斷分享改革與發展的成果。

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責任編輯莫仲寧