中國公立大學董事會：似“董”非“董”的迷局

中國公立大學是否需要真正意義上的董事會，不成立這種真正意義上的董事會又對我國高等教育事業發展有何影響呢？在中國談論這一問題常常被視為政治上幼稚的表現，也使一些學者寧可去研究國外大學的董事會而對國內大學的董事會制度建設三緘其口。但只要談到中國大學的治理改革，就無法繞開這個問題，這也是人們對高校董事會制度建設越來越關心的重要原因

我國公立大學近年來引人注意的改革為數不少，董事會的引入應該算是其中不得不提的一個。幾年前有研究者統計，在黨委領導下的校長負責制的基礎上，我國已經有200所左右的公立大學成立了董事會。2003年，有著45年行業辦學歷史的華北電力大學劃轉教育部管理，同時成立由國家電網公司、中國南方電網有限責任公司、中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司七家特大型電力企業組成的董事會與教育部共建。按照董事會成員單位自行制定的章程規定，華北電力大學董事會的主要職能包括:一是為學校的發展建設提供經費支持，共建資金的出資比例國家電網公司為1.5，其他各董事單位為1;二是根據電力工業發展的需求，對學校的學科建設、人才培養規格和整體規劃提出建議;三是管理董事會出資建設項目計劃;四是為學校的科學研究、人才培養提供必要的條件支持。這些職能規定顯示出華北電力大學董事會并非虛設，而是一個集出資權、決策建議權、項目管理權為一身的實實在在的“治理機構”，和國內其他公立大學董事會的虛體性質實屬不同。出于這個原因，華北電力大學自信地宣稱自己是中國第一家成立董事會的公立大學，這也著實有它的道理。繼此之后，又有很多大學如武漢大學、同濟大學等等成立了自己的董事會，我國公立大學董事會制度大有燎原之勢。

似“董”非“董”

實事求是地說，我國公立大學當前所成立的董事會并非我們通常所理解的“董事會”。

首先，就董事會的職能定位而言，除了華北電力大學等極個別大學的董事會具有微弱的治理權力之外，絕大多數公立大學的董事會主要是大學建立社會聯系、實現產學研合作、尋求外部資助的一種方式，是基金會、校友會、政府和企業關系聯絡部的一種組合體。即便是華北電力大學的董事會，也不過只能“對學校的學科建設、人才培養規格和整體規劃提出建議”，以及“管理董事會出資建設項目計劃”，它沒有權力提名和任命校長，也沒有權力決定教授的去留和學科專業的設置。這也就是說，我國公立大學的董事會基本上不是作為一個治理機構而存在的，更不是大學的最高權力機構。

其次，我國公立大學的董事會沒有明確的法律地位。1998年通過的《高等教育法》明確規定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”，只字沒有提到“董事會”這類機構。在這種情況下，公立大學即便成立董事會，也不能賦予其類似于國有企業董事會的權威。事實上，這些董事會的成立是大學在《高等教育法》限定下“面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”的一種嘗試，前提是不能挑戰董事會領導下的校長負責制這一基本的治理制度安排。

董事會成員除了包括自然人之外，還包括大量的組織實體，這也是我國公立大學董事會的一大特色。例如有的大學董事會除了將一些知名企業納入旗下之外，還將省政府及其有關職能部門選為“董事單位”，實在令人匪夷所思。作為省辦大學，政府及其有關職能部門本來就有義務資助和支持這一大學。作為“單位”的同時不像自然人一樣具有獨立的思維能力和感情，要參與董事會有關活動必須臨時選派自然人作為代表，這些被選派出來的人本身對于大學事業的關心程度、決策能力各不相同，董事會履行其職能的能力也必然因此而變得非常不確定。

另外，在美國等一些發達國家，非營利性大學董事不僅必須是自然人，而且必須是“志愿者”，不能利用職權為個人及其所在機構謀取經濟或其他利益，否則將受到法律的懲罰。我國公立大學董事會在這一點上與它們有著明顯的不同，尤其是董事單位對大學具有明確的利益訴求。例如《華北電力大學董事會章程》規定，各董事單位享有如下權利:優先挑選各類優秀畢業生，優惠獲得學校提供的各類人才開發和培訓項目;利用大學的優勢，開展國際學術交流合作與高層次人才培養;優先獲得大學新技術、新產品、新工藝的轉讓權，共同進行技術攻關和創新;要求學校提供長期、穩定的科技服務與支持。其他大學董事會章程的有關規定也莫不如是。

說到底，現階段我國部分公立大學所成立的董事會并非是真正意義上的董事會。北大、清華在這方面也未開風氣之先，而選擇成立“基金會”來實現其多方籌集辦學資金的目的，似乎顯得更加客觀實在。華北電力大學董事會在成立三年之后悄悄地改稱“理事會”，這一變化也很值得玩味。

不“董”是否可行

無論如何，這些大學董事會的成立還是從概念意義上沖擊了我們的思考力。中國公立大學是否需要真正意義上的董事會，不成立這種真正意義上的董事會又對我國高等教育事業發展有何影響呢？在中國談論這一問題常常被視為政治上幼稚的表現，也使一些學者寧可去研究國外大學的董事會而對國內大學的董事會制度建設三緘其口。但只要談到中國大學的治理改革，就無法繞開這個問題，這也是人們對高校董事會制度建設越來越關心的重要原因。

筆者以為，雖然不能說不成立真正意義上的董事會中國的公立高等教育就無以為繼，但這的確應該成為中國公立大學治理制度改革的重要方向。

君不見，國內一些一流大學在大肆合并和擴招之后財政狀況已經陷入危機，個別校長因為在財政事務上的“失察”而受到嚴肅處理？大學的財政安全誰來負責？讓國家財政為個別學校領導履職不當買單不僅對納稅人不公平，而且絕非長久之計，唯有依靠一個實體的董事會來切實地負起監管學校財政運行狀況的責任。

君不見，政府將公立大學視為行政部門的延伸如何助長了大學的官僚氛圍？一些有學術造詣的學者紛紛棄學從政，一些不諳此道的學者則郁郁寡歡，有勇氣者甚至公開在網上抨擊大學的官僚作風。在這一現象背后隱藏著的是我國公立大學教師創新激情缺乏、創新能力衰退的憂人事實。

君不見，大學在師資、校舍等很多條件都不具備的情況下大幅擴招已經造成了教育質量下滑的后果，大學招生當中的腐敗問題、大學教授學術道德問題等等也屢屢見諸報端。這些表象背后的癥結不只是個人道德品質、或者個別制度措施不到位，而在于大學最為根本的制度設計當中忽略了公眾對大學治理應有的話語權。由于缺乏公眾利益代言人的聲音，大學才忘卻了自己的社會責任感，才會在做出決策時忽略對社會整體利益損益的認真評估，才讓一些道德品質敗壞的人有可乘之機，把手中的權力當作謀取私人利益的手段。要使公立大學真正以社會整體利益最大化為己任，就需要實行真正意義上的董事會制度，讓董事會作為社會公眾的代理人參與對大學的治理。

所謂真正意義上的董事會制度，是指董事會應該是一種集體決策機構，必須具有相應的治理權威，必須主要由校外人士而且是自然人組成，能夠而且熱情地承擔起自己的治理責任，要有非功利性，將學校整體和長遠的利益放在首位，董事不能利用職權謀取私人利益。

當然，目前來說，這些變革都應該在《高等教育法》允許的框架內進行，不能與董事會領導下的校長負責制發生沖突。盡管《高等教育法》的規定似乎并不是非常硬性的，它要求每一所大學都要有自己的章程，很多大學至今也沒有遵照制定。

并非“一董就靈”

我國高等教育目前存在的很多問題雖然都可以歸結為沒有成立董事會制度，但董事會制度并非萬靈藥，“一董就靈”的期望勢必會以失望而告終。每一種治理制度都脫離不開本國的文化傳統。法國、日本等國家的大學仿效美國大學成立了董事會，但它們從一開始就與美國大學董事會制度有著很多不同。法國大學沒能擺脫其法人社團治理的傳統，在董事會中不得不給教授等內部群體以很多席位，而不像美國大學那樣嚴格限制內部利益群體在董事會當中的“代表性”。日本國立大學法人化改革雖然引進了董事會，但讓校長擔任董事會的首席，校長而不是董事會才是大學的法定代表機構，這和美國大學的董事會制度有著根本的不同。我國的官本位文化根深蒂固，這勢必會影響到董事會制度的運行與發展。建國以前我國大學普遍設有董事會這種最高權力機構，但一些大學的董事會逐漸官僚化，校長與董事會之間關系日益密切而與教授日益疏離，導致大學決策日益獨斷。上世紀20年代東南大學校長郭炳文就是因此而被撤換，東南大學也因此由盛轉衰。歷史的教訓不可忘記。

董事會制度的良性運行還與董事、校長以及其他相關群體的素質、旨趣和修養不無關系?！岸隆笔聦嵣鲜恰爸驹刚摺?，他們因為關心高等教育事業而志愿將自己的時間、智慧乃至財富捐贈給大學，并不求得到任何回報。我國志愿精神十分缺乏，很多人深受“人不為己，天誅地滅”的個人功利主義思想影響，因此要想大學董事會完全擺脫功利性是很難的。當然，我國社會各界也有一些超脫了個人功利、具有社會責任感的精英，他們應該是大學董事會吸納的對象，也將是這一制度順利運行的重要社會基礎。

董事會制度的良性運行還與其他制度安排是否配套不無關系。國家需要出臺相應的法律和政策推動董事會制度的建立與發展。除此之外，還必須有一些專門研究大學董事會制度的非政府組織，從專業角度為董事會制度的運行提供支持和服務，有效推動董事會的最優化治理。

董事會制度能否建立和良性運行歸根結底取決于政府對待大學的態度。在我國大學與政府的關系中，政府權力始終處于絕對強勢地位。政府對大學建立具有治理權力的董事會是支持還是反對，決定著中國大學董事會制度的前途和命運。

總之一句話，沒有董事會不行，有了董事會也不一定能行，關鍵是如何建立有效的大學董事會制度。而要做到這一點，我們還有很長的路要走。