美國學校績效責任制探析

一、 美國基礎(chǔ)教育中學校績效責任的演變歷程

1.以權(quán)力控制為導向的績效責任概念及實踐

從歷史的角度來看，績效責任(accountability)的觀念和實踐在早期的學校教育中就已經(jīng)存在。從學校教育與外部社會的關(guān)系來分析績效責任，首先要討論權(quán)力(power)，因為它是理解學校教育中早期績效概念的基礎(chǔ)。權(quán)力主要表現(xiàn)為脅迫性(如人身威脅)、功利性(如物質(zhì)獎勵)和規(guī)范性(如地位和尊敬、愛和認可)等形式[1]。早期的學校教育中，脅迫性控制和功利性控制都得到了廣泛的運用。

在教育發(fā)展的歷史進程中，教師依據(jù)法律需要向三類權(quán)力掌控者負責——即天主教會、世俗政府以及具有懲罰力的行政官員或管理者。在西方社會，學校傳統(tǒng)上是對教會負責的；而且就大多數(shù)人而言，此種責任在今天的學校教育中仍未消失。但在美國，隨著教會學校統(tǒng)治地位的衰退、公立學校在教育體系中占據(jù)主導，學校越來越需要向世俗政府負責。這樣，國家對學校的督導制度完整、確實地建立起來，學校或教師就應(yīng)當對教育管理者或管理部門負責。宗教主義在學校教育中的影響漸趨減弱且國家教育制度得以建立的過程中，學校績效責任的實踐就已經(jīng)表明，教育行政管理者或管理部門代表著納稅人從一開始就不遺余力地要求學校確保教育經(jīng)費盡可能被有效地、恰當?shù)厥褂茫涣η笙蛘⒐姾蛢和撠煛＿@為現(xiàn)代學校績效責任制的形成奠定了基礎(chǔ)。

2.以經(jīng)濟效益為導向的績效責任概念及實踐

20世紀40年代以來，注重效益的新經(jīng)濟理論逐漸受到人們的推崇，并逐漸影響到社會的各個方面。這一趨勢也逐漸影響到教育領(lǐng)域，學校教育的績效責任管理成為了公眾所共同關(guān)心的問題。而60年代教育平等的追求也需要學校通過教育經(jīng)費預(yù)算及其執(zhí)行過程，將教育政策和目標、績效和獎懲制度聯(lián)系起來，對教育資源的使用狀況進行監(jiān)控。根本的原因在于，美國公眾已經(jīng)接受了用稅收來支持學校教育的辦學觀念和原則，以神圣的使命來支持國家的公立學校。美國人的一個根深蒂固的觀念就是金錢的投入、資源的利用、努力的工作能解決一切問題，從“輸入”的角度強調(diào)學校在資金管理、資源分配方面的績效責任。因此，美國公眾以納稅人的身份積極關(guān)注教育經(jīng)費的使用情況，一些大企業(yè)也要求對學校教育系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算進行嚴格控制并實施規(guī)劃。正是此背景下，績效責任概念一詞于20世紀70年代在美國教育領(lǐng)域盛行起來。

當人們從經(jīng)濟和管理的角度理解和實踐績效責任時，學校教育的績效責任“主要指的是從學校教育中獲取金錢的價值的過程。”[2]從中可以看出，學校教

育首先需要確保對公眾負責，表明公眾的稅收或政府撥款沒有被挪作他用而是被恰當?shù)赜糜趯W生、教職員工、學校建筑和教學設(shè)備等方面；與此同時，它還要對

學校或?qū)W校教育系統(tǒng)的績效進行監(jiān)控，以明確學校能憑借政府撥款提供令人滿意的教育質(zhì)量和辦學效益。因此，以經(jīng)濟效益為導向的學校績效責任與政府的經(jīng)費撥款、資金控制就緊密聯(lián)系起來。

3.以學業(yè)成績?yōu)閷虻目冃ж熑胃拍罴皩嵺`

在績效責任制的形成過程中，James Coleman于1966年發(fā)表了具有轉(zhuǎn)折意義的《教育機會平等》的教育報告，其中對學校教育資源如何影響學生成就的問題進行了分析。“該教育報告對教育資源和機會在不同種族學生中的分布情況進行了比較研究，也考察了他們在考試成績、分數(shù)或教育結(jié)果上的差異。”[3]在這之前的績效責任只關(guān)注于資源輸入方面的問題，因為人們總是假設(shè)在教師薪金、教育設(shè)施、教材等方面的投入和供應(yīng)可以解決任何困擾學校教育的問題；而之后的績效責任則主張尋求學生成就上的改變而非資源的增加，從而使教育績效責任實踐由關(guān)注資源的輸入轉(zhuǎn)向了教育結(jié)果的輸出。

為了提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，美國國會依次通過的教育法案和召開的教育高峰會議要求建立嚴格的學業(yè)標準和準確測量學生學業(yè)成績的考試制度；建立并強化績效責任制，促進學校選擇和學校多樣化；以學生學業(yè)成績測評結(jié)果為基礎(chǔ)，將聯(lián)邦政府的經(jīng)濟資助與改善、提高在校學生的學習成績相聯(lián)系。這樣，各州逐漸確立了績效責任制度。美國《教育周刊》對此進行了明確的界定：“州或?qū)W區(qū)要求學區(qū)、學校或?qū)W生對成就負責的相關(guān)政策，學校及學區(qū)績效責任制通常運用包括學生成就及其他指標評比學校或?qū)W區(qū)，向社會大眾報告學校或?qū)W區(qū)的表現(xiàn)，以及基于它們的表現(xiàn)或進步狀況施以獎懲”[4]。從中可以看出，當今美國教育改革中的學校績效責任制不同于以前的績效責任概念和實踐，它更加強調(diào)的是學生學業(yè)成績或表現(xiàn)。

二、 美國當前教育改革中的學校績效責任制及理論分析

1.學校績效責任制的主旨及其實踐構(gòu)成

以學生的學業(yè)成績?yōu)閷虻膶W校績效責任制是在當代基礎(chǔ)教育改革中逐漸確立起來的。首次國際教育測評的結(jié)果和《國家處于危機之中——教育改革勢在必行》的教育報告都清楚地表明了美國的基礎(chǔ)教育質(zhì)量在下降，學生的數(shù)學和科學成績的國際排名落后。學校、教師和學生都應(yīng)當堅持學習的高標準并對此負責，學生在學習上達到高標準是學校、教育雇主、教育決策者和學生家長的共同責任，最終目的就是幫助每個學生獲得成功。

被譽為“績效責任”之父的Lessinger深入分析了績效責任的前提假設(shè)——教育過程中的三種權(quán)利。首先，每個兒童都有權(quán)利學習基本的智慧技能以便成為具有建設(shè)性的社會成員；其次，納稅人有權(quán)知道教育經(jīng)費開支所帶來的教育結(jié)果；第三，學校的教職工有權(quán)利從社區(qū)智囊團獲取經(jīng)驗和技術(shù)支持。因此，他認為“在最基本的意義上，績效責任意指公共或私人機構(gòu)簽定從事教育服務(wù)的合同和協(xié)議，依據(jù)共同議定的條款在規(guī)定的時間內(nèi)、運用規(guī)定的教育資源和成績標準對自己的教育績效負責”[1]。實質(zhì)上，以學業(yè)成績?yōu)閷虻目冃ж熑沃凭褪侵苯踊貞?yīng)公眾對提高學校教育質(zhì)量的要求，故而明確學術(shù)標準，并對學校賦予達成標準、提高學業(yè)成績的責任。

美國的20世紀八九十年代一系列的基礎(chǔ)教育改革，就是采取了“標準、評量和績效責任”的改革策略。針對公立中小學教育質(zhì)量低下的現(xiàn)狀，美國開展了標準本位的基礎(chǔ)教育改革。此次教育改革要在國家目標的基礎(chǔ)上，制定嚴格的、統(tǒng)一的國家課程標準——學生能夠知道什么和能夠做什么——以便建立全美統(tǒng)一的學業(yè)考試制度；編制全國性的測評標準和更有效的標準化測驗，以促進教學方法的改進和對學生的學習進步、學校的教育結(jié)果進行檢查。教育決策者能依此決定采取相關(guān)措施獎勵辦學成功的學校、懲罰績效持續(xù)低下或辦學失敗的學校。

學校績效責任在美國基礎(chǔ)教育改革中經(jīng)過不斷的實踐，已經(jīng)逐漸得以推廣和完善，并發(fā)展成為一項制度。關(guān)于現(xiàn)代學校績效責任制盡管有著一些不同的看法，但它在教育改革的大量實踐中還是呈現(xiàn)出了一些共同的構(gòu)成要素和具體措施，這主要包括設(shè)計具有挑戰(zhàn)性的明確的評價標準和目標、選擇適當?shù)膶W生學業(yè)成績評價方法、向公眾報告和公布學生成績及其評估結(jié)果、基于學生成績對學校進行評級分類、依據(jù)評價結(jié)果對學校進行獎勵和懲罰或采取補救措施以幫助低績效學校，等等。概而言之，“績效責任與標準、評價和結(jié)果這三個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣密切結(jié)合”[5]，標準是績效責任制的基礎(chǔ)，測試與評價是落實績效責任的手段，結(jié)果是作為績效責任制的激勵機制。

2.學校績效責任制的實踐

（1）進行不同層面的評價標準設(shè)計。在學校績效責任制中，評價標準規(guī)定了學生學習結(jié)果的質(zhì)量——即要求、優(yōu)良和完成的程度和水平，并為判斷學習結(jié)果的質(zhì)量提供了依據(jù)和工具。評價標準在抽象的理論層面上，表現(xiàn)為學習標準或課程標準，對學生的學習結(jié)果作了總的規(guī)定和概括性的說明，為課堂教學提供了方向性指導。學習標準明確了學生在校的學習結(jié)果，它規(guī)定了在學校里學生必須學的、教師必須教的知識和技能：基本知識即學生應(yīng)當知道什么，包括各學科中最重要的且最有生命力的觀點、問題、原理和概念；基本技能即學生應(yīng)當做什么，包括能思維、工作或?qū)W習、交流或表達以及調(diào)查研究。它還規(guī)定了學生在校內(nèi)或校外獲得成功所必需的言行和態(tài)度：證明和支持自己所作的抉擇；與他人培養(yǎng)富有建設(shè)性的、令人滿意的關(guān)系。但是，學習標準或課程標準在評價實施中必須具體化為教學目標、評分規(guī)則。

在具體的實踐層面上，評價標準表現(xiàn)為教學目標，是學生成功地實現(xiàn)學習過程時，所表現(xiàn)出來的行為。課堂教學和評價實踐要求依據(jù)學生的需要、課堂教學的特定條件以及學校所處的社會和經(jīng)濟狀況對課程標準進行選擇和調(diào)整，并用具體的可觀察的行為來陳述之。而在實際的操作層面上，評價標準則表現(xiàn)為評分規(guī)則。

（2）以標準化測驗為主進行學業(yè)成績評價。學校績效責任主要依賴于學生的學業(yè)成績評價。盡管教育改革中積極倡導并采用了一些新的評價方法，但是州級水平的甚至全美統(tǒng)一的標準化考試仍為人所看重，成為績效責任制中的主要評價方式。美國于2001年頒布的《不讓一個孩子掉隊》[6]的教育改革法案中，強調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)當通過明確高標準和教學效能核定來實現(xiàn)學校教育平等，以有助于縮小處境不利學生與同齡人之間的成績差距；并將學生在標準化測驗中的成績與評判學校效率好壞緊密結(jié)合起來，由此增強了對學生學業(yè)成績的績效制度。其中，該教育方案明確規(guī)定各州到2005～2006學年時，所有3～8年級學生都必須參加州年度閱讀和數(shù)學的標準化測驗；從2007～2008學年起，3～5年級、6～9年級和10～12年級三個學段中分別有某一年級的學生參加科學科的標準化考試，且各州的4年級和8年級學生必須參加全國教育進步評價委員會所進行的閱讀和數(shù)學測評。

良好的績效責任應(yīng)當系統(tǒng)運用多種方式測量學生的學習進步，而非僅僅依賴標準化測驗分數(shù)。因此，一些新的評價方法和技術(shù)被相繼開發(fā)出來并運用于學生學業(yè)成績評價。大多數(shù)的中小學都熱衷于真實性評價的研究和探索——如檔案袋評價、表現(xiàn)性評價和畢業(yè)展覽設(shè)計等。但在真實性評價中，學生的行為不同于標準化測驗和其他測驗中的“選擇”性行為——即從給定的答案中作出所謂正確的選擇，須進行創(chuàng)造性活動，用自己的行為表現(xiàn)和所創(chuàng)造出的成果證明自己。真實性評價注重在觀察學生真實情境中運用知識處理和分析問題的能力。事實上，它不僅要評價學生的學習結(jié)果，更重要的是測評任務(wù)解決過程中的思維能力，尤其是高水平的思維。顯而易見，對于學生的創(chuàng)造性學習過程和學業(yè)成果以及涵蘊于其中的高級思維能力的評價，傳統(tǒng)的標準化測驗已無能為力。

3．基于評價結(jié)果確立“高利害性”獎懲制度

現(xiàn)代學校績效責任制依據(jù)統(tǒng)一的課程標準或?qū)W術(shù)表現(xiàn)指標體系(Academic Performance lndex)對學生的標準化測驗分數(shù)或在其他方面的評價結(jié)果進行分析，從而據(jù)此決定對學校采取相應(yīng)的具體措施，如進行獎勵、懲罰、干預(yù)或補救等。隨著標準化測驗在學校績效責任制中日益受到重視，學生的測驗成績成為了評價學校教育質(zhì)量、教師教學水平的主要標準。因此，標準化測驗加劇和放大了自身的高利害性(high-staked)，即決定著學校的教育質(zhì)量及其教育績效的成敗等。高績效的學校將受到應(yīng)有的獎勵。倘若學生學術(shù)表現(xiàn)低于預(yù)定標準或?qū)W生學業(yè)成績不能得到持續(xù)不斷的提高，那么這些達不到標準的學校將會受到不同程度的懲罰，或者受到政府的警告、干預(yù)或技術(shù)支持，或者被整改，甚至關(guān)閉。

最為普遍的做法就是，將某所學校相關(guān)年級的學生在規(guī)定的標準化測驗中的成績數(shù)據(jù)進行收集和整理，計算學生在全州統(tǒng)考中的平均分數(shù)、達到規(guī)定成就指標的人數(shù)以及處于不同等級水平段學生的百分比等，由此評價學校的績效水平。與此同時，各州日益重視學生學業(yè)成績有所提高的變化率，“適度年度進步”(Adequate Yearly Progress)判斷就是據(jù)此衡量各所學校績效責任水平的一種重要機制。美國教育部在《標準和績效責任指南》[5]中對此作出了具體的解釋。“適度年度進步”表明學生學術(shù)表現(xiàn)以實現(xiàn)規(guī)定課程標準而持續(xù)有所提高。對一所學校的績效責任而言，它有三個方面的含義：一是學生成績每年都能得到持續(xù)、實質(zhì)性的提高，達到州課程標準所設(shè)定的年度目標；二是這種進步和提高將與州對學校的最終評估聯(lián)系起來；三是除此之外還需要運用輟學率、出席率、保持率等指標來確定這種進步。一般來說，通過各種規(guī)定的州級統(tǒng)一的標準化測驗的學生成績結(jié)果，確定“適度年度進步”的完成情況。當學生成就超過了規(guī)定的標準水平，就給學校以資金方面的支持和獎勵。如果學校不能達到“年度適度進步”這一年度目標，那么它將被視為“需要提高”的學校，接受政府的技術(shù)支持和幫助，同時允許本校學生選擇其他公立學校就讀。四年以后，仍未達到目標的學校將接受更嚴重的整改措施，甚或最終被關(guān)閉。學校績效責任制就是主要依據(jù)學業(yè)成績對學校績效水平進行評價，并采取利害攸關(guān)的獎懲制度以激勵學校提高教育質(zhì)量。

參考文獻

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（責任編輯付一靜）