“退耕還林”工程的經濟學再思考

摘 要：退耕還林是迄今為止我國投資最大、涉及面最廣、群眾參與度最高的一項生態建設工程。對退耕還林的探討和政策建議，離不開經濟視角的研究，包括從產品收入彈性、農民和國家的供需和福利經濟角度等。在退耕還林工程的實施中，取得了森林資源明顯增加、農村產業結構的調整等顯著作用。但是，為了推動“退耕還林”工程永續進行，實現國家層面和個體層面的最優，還需要從長期堅持、加大投入等方面實施具體的政策措施。

關鍵詞：“退耕還林”工程；經濟分析；生態建設

中圖分類號：F124.5文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0055－04

Research on Grain for Green Project From Economic Perspectives

WU Chengliang SU Yinquan3，WANG Liqun1，SUN Changxia4

（1.College of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing 100083；

2. Center of Community Forestry Research，Beijing Forestry University，Beijing 100083；

3.College of Forestry，Northwest Sci-tech University，Yangling Shaanxi 712100；

4.Laboratory of Agricultural Analysis， Tianjin Agricultural University， Tianjing， 300384，China）

Abstract：Grain for Green Project is the ecological construction project which involves the most investment and the most population in China. To discuss and give suggestion on the project， it is necessary to do it from economic perspectives， such as product Elasticity Theories， Supply and Demand theory from the farmer and the nation viewpoints， and welfare economics. Forest resources has been increased dramatically， and rural industrial structure has been improved. However， long support and financial investment are demanded in order to make the project sustainable and realize the optimum on the individual and national levels.

Key words：grain for green project；economic analysis；research

一、“退耕還林”工程概述

到上世紀后半葉，生態環境問題越來越受到全世界的關注，其中水土流失、土地荒漠化和生物多樣性種群數量的減少表現得最為突出。在這種情況下，我國于1998年實行的“退耕還林（草）”工程是近年來我國積極推行的一項調整農林草（畜）范圍的農業生產結構、改善生態環境的重要政策措施?！巴烁€林”工程是迄今為止我國投資最大、涉及面最廣、群眾參與度最高的一項生態建設工程， 涉及25個省份和新疆生產建設兵團的2 279個縣、3 252.8萬農戶。^[1-3]

二、相關經濟理論分析

（一）從產品收入彈性角度看

“彈性”是一個物理學名詞，指一物體對外部力量的反應程度。產品的收入彈性是指消費者收入水平變化后對某種商品或服務需求的影響程度。生態環境可視為一種產品，可以滿足人類對環境消費需求?；趯ι唐窋盗啃枨笤黾印⑦呺H效應減退，對商品數量消費減少、邊際效應增加的相關規律，以及國民收入水平提高，在滿足基本生活消費需求前提下剩余收入向高層次消費轉移的認識，現階段隨著我國公眾收入水平持續增長，在人們對生態環境高層次產品需求與日俱增與當今生態環境變化所導致生態環境產品每況愈下的情況下，為解決這一矛盾，“退耕還林”大政方針，無疑是產品矛盾化解的最佳選擇，這也是“退耕”政策的經濟因素之一。

（二）從農民角度看

退耕還林的補助標準是國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的糧食補助、種林造林費和現金（生活費）補助，根據國家有關標準：黃河流域及北方地區為每畝退耕地每年補助100公斤原糧；長江流域及南方地區為每畝退耕在每年補助150公斤原糧。補助原糧的價款按每千克1.4元折價計算，由中央財政撥付到省。每畝退耕地和宜林荒山荒地補助種苗造林費50元，每畝退耕地每年補助現金20元。糧食和現金補助的期限，還草的為2年，還經濟的為5年，還生態的至少為8年。^[4，5]

從單個農民（戶）層次來看，農民可以在不投入任何勞動力、種子、化肥等的情況下就可以獲得與退耕前相當的糧食，還有沒任何的自然風險。根據“經濟人假設”，這樣的補助下農民是愿意退出耕地的。此外，在退耕的過程中，農民往往先退出劣耕地。這樣的土地，要么土壤肥力低下，要么離家較遠，使得其生產效率低下。而且，對于坡耕地，所需要的勞動力等生產要素都較平緩地要多，使得坡耕地農民沒有更多的時間和財力進行其他生產。其結果是農民即便想尋求其他生存途徑，也缺乏相應的條件，也就很難轉變自身依附土地的命運?！巴烁€林”政策可以讓農民在保障收入的情況下得到更多的剩余時間，參加其他勞動增加收入。所以從農民的角度來說，“退耕”是適合的。

（三）從國家角度看

從宏觀經濟層次上看，我們必須進行成本-效益的分析。由于“退耕還林”工程所涉及的一些成本或利益不能通過市場價格來實現或根本不能進入市場交易，所以就可以采用公共工程的步驟：（1）識別項目的費用和效益；（2）把發生在未來的費用與效益貼現為現值；（3）對經過貼現所得費用和效益進行對比。由于“退耕還林”工程的效益是多方面的，現在還很難完全計量出來。但是可以根據其中的一部分進行分析。

在“退耕還林”工程中，按照種糧農作方式的收益（這也就是“退耕”的機會成本 ），其收益總額為土地耕作的糧食收入+退耕還林10年總投資用于其它行業的收入—糧食存儲和陳化糧損失浪費費用—環境惡化導致自然災害造成的損失（僅1998年那次洪水災害帶來的損失：農田受災面積2 229萬公頃，死亡4 150人，倒塌房屋685萬間，直經濟損失在2 551億元以上）。而采取“退耕”政策，其收益（種糧農作方式的機會成本）為10年內農民增收帶來的投資乘數效益（即農民增收對經濟增長的乘數效益）+農村產業結構調整帶來的經濟增長+林下多種經濟經營的收益+木材采伐的收益+生態環境改善帶來的旅游等方面的收益。^{[2，6，7]}進一步分析可知，對國家而言，在糧食產量低而不穩的陡坡地上種糧農作方式的成本要遠高于實施“退耕”政策的成本，而且“退耕還林”的效益還包括生態環境的選擇價值和存在價值。因此從國家角度看，應采取“退耕”政策。

（四）從享受生態功能主體角度看

對于享受生態功能的主體，他們享受到了由于農民退出耕地而恢復的森林和草地發揮的生態功能。比如人們的生活環境和工作環境得到了改善，一切企業排放的污染廢棄物也被森林所吸收，一些需要良好環境的行業，比如水利、養殖等業從退耕農戶的行為中獲得了好處。享受這些功能就應該支付一定的補償，否則，由于“外部經濟性”的存在，就會導致供給的不足。所以，國家可以通過稅收制度向這些群體收取一定數目的錢來補貼農民，這也是符合經濟學原理的。因為，環境是公共物品，而植樹種草具有明顯的“外部性”，在這樣的情況下，會導致“市場失靈”，因此，需要進行通過諸如“退耕”的鼓勵措施來進行公共物品的提供。這樣，享受生態功能的主體才能獲得相應的服務。因此，從享受生態功能主體角度和外部性經濟學分析，實施“退耕”政策也是非常必要的。

三、工程效果分析

（一）森林資源明顯增加

“退耕還林”明確提出，在25°以上的陡坡地段及江河源頭、湖庫周圍、石質山區、山脈頂脊等生態地位重要地區要還生態林草。根據國家林業局的統計，1999－2006年，國家共安排退耕還林任務0.24億公頃，其中退耕地造林0.09億公頃、宜林荒山荒地造林0.14億公頃、封山育林0.01億公頃。根據各省區上報結果和國家核查結果，1999－2005年工程營造林面積核實率達97.4％，核實面積合格率達93％。有關專家估計，退耕還林工程將使占國土總面積82%的工程區森林覆蓋率平均提高2個多百分點。^[8，9]

（二）生態災害有所遏制

森林和草場具有巨大的生態價值：植物的根系，可以固土，儲蓄地面的水分；在地面上的部分，可以覆蓋土壤，防風固土，有利于水土保持，減少風沙。根據對國家林業局樣本縣的統計，水土流失面積長江流域由1998年的759.47萬公頃減少到2004年的653.24萬公頃，下降13.99%，黃河流域由1998年的1 095.68萬公頃減少到2004年的792.29萬公頃，下降13.99%；土壤侵蝕模數長江流域由1998年的3 628噸/平方千米下降到3 165噸/平方千米，下降12.76%；黃河流域土壤侵蝕模數由1998年的7 623噸/平方千米下降到5 828噸/平方千米，下降23.55%。^[8，9]對生態災害的遏制效果顯著。

（三）促進資源利用方式的轉變

森林是陸地生態系統的主體，是林業產業發展的載體。森林資源的利用方式，不僅決定著林業自身的可持續發展，也影響著整個社會經濟的發展。由于森林的增加，在一些地區就會產生新的資源利用方式。比如，改善了生態環境，對當地的生態旅游是一個極大的發展機會。在秦巴山區，生態資源的恢復，促進了當地的旅游業，旅游收入已成為財政收入的一個重要來源。^[10]

（四）帶動農村產業結構的調整

農戶退耕是農業生產模式和土地利用結構轉換的先決條件。退耕還林促進了土地利用結構調整，促進了農村勞動力的合理流動，相應地也促進了農村產業結構調整。產業結構對資源投入產出效率和環境質量也會產生影響，合理的產業結構，可以提高資源的投入產出效率，增強經濟的發展實力，更有利于環境的保護和改善。根據貴州省的資料，退耕后農戶畜牧業平均增加1 321元/戶·年，非農收入提高4 004元/戶·年。退耕前農戶種植業收入占總收入的 35%，畜牧業收入占35%，其它行業收入占30%。退耕后農戶總收入增加3 552元/年（不含退耕補貼）的前提下，農業收入占總收入的20%，畜牧業占31%，其非農收入占49%，退耕前后農業和畜牧業收入占總收入的比例下降了15％和4％，而非農收入提高19％，說明農村產業結構正在得到調整。^[11]

（五）推動地方經濟的發展，加快脫貧致富

退耕還林地區很多都是老少邊窮地區，這些地區經濟狀況的好壞，直接影響著我國許多貧困人口的脫貧致富，也影響著我國“和諧社會”的建立。廣大農民既是“退耕還林”工程的主體，也是工程的受益者。通過“退耕”，不僅有了可靠的糧食供給，還有余力從事多種經營和副業生產，可增加收入。而且，工程的實施中國家投入了大量的資金，擴大了農村的就業機會，這些都會促進地方經濟發展。根據國家林業局的資料，2003年黃河流域縣的國內生產總值比1998年增長65.28%，長江流域縣增長34.46%。^{[8，9，12]}在未來幾年中，依靠工程實施發展壯大的花卉、桑、果、牧草等業，在這方面的效果會更加明顯。

四、進一步優化“退耕還林”工程的政策建議

（一）堅定路線，“退耕還林”工程須長期堅持

從當前工程進展來看，退耕還林已經發揮出初步的生態效益、社會效益和經濟效益，但是我們也必須認識到，這些成效還是不穩定的。農民在補助期滿后從林業中收益如果降低，而種植業比較收益高，如果不采取合理的有利于農民的后續政策，農民的生存和生活得不到保障，勢必造成農民大量復耕，使退耕還林的成效毀于一旦。而退耕還林政策的實施背景告訴我們生態問題已經到了非常嚴重的地步，國家在今后的社會經濟發展中不可避免地要將生態環境建設放在重要位置。這樣，不僅前期各方面的支付沒有回報，更重要的是生態環境會進一步惡化，政府的信用將大打折扣。因此，退耕還林政策必須長期堅持，而且后期政策的制定必須將農民的利益放在重要地位，利用利益的比較優勢引導工程區農民參加退耕還林工程并鞏固其成果。

（二）加大投入，因地制宜確定補助年限和數額

目前農民最為關心的問題就是補助年限問題，因為這和他們的切身利益息息相關。對于補助年限問題，可以明確的一點是，應該根據各地的具體情況，因此制宜。在自然條件相對惡劣的山區，不管是經濟林的5年，還是生態林的8年，農民都很難從中獲得太大的直接收益，因此適當地延長補助年限是必須的。其標準應該是，農民復耕的機會成本大于其所得到的收益，即農民能靠所種的樹獲得比種地更多的收入，或者是農民完全擺脫了土地對其生存條件的約束。對于補助的數量，不同的立地條件對退耕后農民的糧食數量的影響差別會很大，如果我們采取“一刀切”的補助政策有可能會加大農村貧富差距，不能達到帕累托最優。因此政府應該比較現行工程成本，采取靈活補助政策的成本，選擇最經濟的補助方式和數量。

在這里，可以借鑒采用“庇古稅”理論。這種理論認為，如果要達到社會性總福利的極大化，任何經濟活動邊際社會受益與邊際社會成本必須相符。對于帶來外部收益的某個人來說，政府應該對其進行補貼，補貼額等于邊際外部受益，以消除這種外部性，使個人成本等于社會成本、個人收益等于社會收益，從而增加有利影響的供給，保證社會福利水平不會降低。^[13]

（三）拓寬渠道，降低農民對土地的依賴

農民對退耕還林成果的影響最終體現在就業上，如果農民有便利的就業條件和環境，生活有保障，對土地的依賴就會大大減弱。因此，退耕還林絕對不僅僅是林業部門的事，退耕還林后續政策必須推進各項有利于農民就業的制度改革。這就需要首先建設社會保障體系。包括要在農村建立起相應的社會保障體系，包括最低生活保障、養老保障、醫療保障、法律援助等等。其次開展教育和培訓。包括基礎教育和技能培訓，提高農民自身素質和就業能力，讓農民有能力進城務工。地方政府可以在條件允許的情況下與一些高校和科研院所合作，建立起對農民長效培訓機制。只有這樣，才能讓農民擺脫對土地的依賴，真正實現產業結構的合理調整。另外還要發展地方經濟，尤其是特色經濟，如具有人文特色、景觀特色或其它特色的產業，帶動農民就業。

（四）明晰產權，加快林權證的發放

根據科斯定理^[14]，只要財產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，則通過利益相關者的談判，可以達到有效的市場均衡，實現帕累托最優狀態。在這種情況下，無需政府過多的介入。因此。有關“退耕”政策規定，要在確定土地所有權和使用權的基礎上，實行“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”的原則，將責權利緊密結合起來。在當前我國公有制為主體的經濟體制下，我們可采取適當延長林地承包期的方法，并在此基礎上，通過建立規范的交易市場，實行有關權屬和流轉，允許依法繼承、轉讓。由于林木的生長周期更長，林地承包期應大于農地承包期，為此，要及時進行確權發證。在這個過程中要避免林地使用權出讓或轉讓中林地承包期，及時進行確權發證，同時要避免林地使用權出讓或轉讓中林地所有權的虛置。

（五）加強扶持，強化政策和科技的保障

“退耕還林”工程是一個公益性很強的工程，因此需要加強扶持力度。我國幅員遼闊，經濟發展極不平衡，區域經濟明顯，而且，退耕還林牽涉到千家萬戶，是一項復雜而仔細的系統工程。因此，在進行這項工作的時候，需充分估計到今后可能出現的矛盾，完善各項政策，調動農民和社會的經濟性，協調好各方面的關系。其中土地政策、稅收政策、補貼政策需要給予特別關注。

此外，科技是第一生產力，而我們國家林業科技進步貢獻率低，在工程中加大科技支撐力度，提高科技含量是非常必要的。在這方面，近期的重點應是設計推廣最優技術模式，大力推廣林業實用新技術，完善工程效益監測和分析技術，開展攻關研究和加強科技示范。

參考文獻：

［1］ 郭坤赤. 當前退耕還林工作中應注意幾個問題［J］. 林業經濟，1999（3）：63~65.

［2］ 國家林業局宣傳辦公室. 98洪水聚集森林［M］. 北京：中國林業出版社，1999.

［3］ 國家林業局. 2001中國林業發展報告［R］. 北京：中國林業出版社，2001.

［4］ 周洪. 退耕還林條例實施手冊［Z］. 黑龍江：東北林業大學出版社，2003.

［5］ 吳成亮，蘇印泉，孫長霞，等. 西部山區混農林業發展社會性影響因子的研究［J］. 西北林學院學報， 2005（4）：186~188.

［6］ 支玲. 西部退耕還林（草）與生態經濟協調發展研究［M］. 北京：中國林業出版社，2004. 

［7］ 陳欽，劉偉平. 建立公益林生態補償制度的理論依據［J］. 林業經濟問題，2000（4）：214~216.

［8］ 國家林業重點工程社會經濟效益測報中心.2005國家林業重點生態工程社會經濟效益監測報告［R］.北京：中國林業出版社，2005.

［9］ 國家林業局. 退耕還林工程總體建設情況報告［R］. 北京：國家林業局，2007.

［10］ 何家理. 退耕還林與秦巴山區農民生活來源替代模式研究［J］. 唐都學刊，2004（1）：108~111.

［11］ 李淑艷. 貴州省退耕還林政策效果評估與分析研究［D］. 北京林業大學博士論文，2006.

［12］ 張美華. 退耕還林（草）工程理論與實踐研究［M］. 北京：中國環境科學出版社，2005.

［13］ 馬中. 環境與資源經濟學［M］. 北京：高等教育出版社，2001.

［14］ 高嵐. 環境經濟管理［M］.遼寧：遼寧大學出版社，2004.