論規制市場監管者應遵循的法律原則

摘 要：按照權力分工或者權力劃分理論，政府作為國家管理社會文化經濟事務的公共代表，管理具有公共性社會事務，這是無庸置疑的。在我國政府管理與規范市場的活動中，就市場資格、市場運行、市場秩序、市場走向以及特定的市場交易行為過程而言，無論是專業市場還是一般交易市場，監管者的權力可以說是無所不在；但是，當監管者行使監管權力偏離法律的正當預期時，對監管者的規制就成為一項不可或缺而且艱巨的任務。

關鍵詞： 市場監管;規律規制;法律原則;理論

中圖分類號：DF 41

文獻標識碼：A

“原則”是人類發現問題、認識問題、分析問題和解決問題的精神支柱。任何復雜的事項，特別是動態多樣化的社會事項，其處理過程總是需要具有明確的指向性，并設計出或者構想出一定的總體規則，以便在無從直接決斷的問題上提供一種補救技術，提供判斷、解釋的基準，提供實施和適用具體規則的支持。對市場監管者進行法律規制，牽涉到國家公共權力的配置問題，牽涉到公共權力與私人權利、社會權利的關系，牽涉到市場監管的效率和社會的公平，而且也牽涉到政府作為社會事務的公共管理者內部的職能關系和職能分工，問題顯然具有特別的復雜性，需要設計并遵循一定的基本原則，以維持、推動、促進公正有效的市場監管，尋找確定對市場監管者進行規制的方法，進而實現對市場監管者進行有效規制的目的。

一、市場監管機構恒定原則

市場監管機構，是指依據國家權力配置需要，將社會事務的管理控制權力賦予政府，而政府根據國家的社會經濟發展形勢及其變化，設置不同的部門系列對社會經濟事務進行調節管理的政府職能機構。而市場監管機構恒定，是對市場監管行為主體的要求。一個國家的政府及其所屬的部門，對國家范圍內的社會經濟文化等公共性事務實施管理，是古今中外國家管理中所公認的、政府的天然職責，差別在于社會所處的發展時期不同、發展水平不同、社會結構不同和歷史發展過程不同，因而市場監管職能的重點、難點有差別。市場監管機構恒定，要求公共市場監管主體—即政府享有對所有社會經濟事務管理控制權力的同時，承擔對其進行法律規制的責任，對社團、外交和等涉及國家利益的事務，政府作為市場監管者也具有排他性的具體管理控制權。

市場監管機構恒定具體有兩個方面的含義：第一，市場監管者就是政府，政府對社會市場監管的權力源于憲法和行政組織法以及眾多普通法律規范所做出的確定和確認。非政府部門、機構、人員，包括黨務機構、政治領導者和民間組織、個人以及國家間、國際間的組織、集團，均不得插手公共事務的市場監管，不得分享、行使政府作為公共市場監管者享有并行使的市場監管權；第二，市場監管機構恒定意味著政府享有的市場監管權力只能用于對市場監管事項的管理控制，禁止政府濫用市場監管權，將公共事務專用的市場監管權用于牟取本位利益、部門利益、地方利益和個人利益。

按照市場監管機構恒定原則的要求，國家的市場監管機構需要通過法律確定市場監管部門的對口專業管理范圍，對市場監管職責做出明確的分類和劃分。其中對交叉的事項，應當由法律規定主管部門和責任機構，并賦予相應級別政府以協調職責和設置未盡協調職能的追究程序。

二、市場監管關系法定原則

市場監管關系是基于市場監管職能分工需要而在市場監管職能部門與市場監管對象之間由于市場監管客體的存在而發生的市場監管與被市場監管關系。市場監管關系是一種公法上的法律關系。這種法律關系的外部結構與一般法律關系類似，由市場監管關系的主體、客體、內容，以及市場監管關系得以發生變更、終止的法律事實等要素組成。

市場監管關系法定原則，要求必須通過法律確定市場監管類別，建立相應的機構承擔和履行市場監管職責。對市場監管事項和市場監管主體及其權力、義務與責任做出規定，不是把政府作為抽象的市場監管主體，籠統地給政府分配市場監管權力而不明確承擔責任。對于社會發展中新型的社會關系，政府應當對其保持一定的協調彈性，保持政府職能機構及其下屬的市場監管職能部門能夠在職責分明的同時，不至于因為分工和專業化而缺失對新型社會關系的市場監管能力。一方面，社會公共事務包含市場監管，市場監管是公共問題，政府市場監管本身也是一種公共物品（對于社會公眾而言，市場監管具有免費的外觀）。社會公眾對市場監管的需求方面，“搭便車”的心理傾向極為普遍，這就造成兩種不良的影響和后果：第一，就社會公眾而言，需要市場監管的事項得不到及時有效和充分的監管，需要高額成本的待監管事項由于無人監管而被放任自流，比如現在農村的水利、道路、衛生以及污染問題，就處于這種狀況。此時，公眾認為提供市場監管和實施市場監管是政府的職能，無需任何個人、團體去關心，其他人肯定比自己對市場監管需求更為迫切，因此造成市場監管遲延、監管滯后和監管不力；第二，就政府方面而言，政府作為獨立于社會公眾、甚至在某些方面也獨立于其他國家機關的一個相對完整的機構，無論其對非政府性的機關、組織、團體和個人，還是對系統內部縱向分割的其他層級部門或者橫向同級的其他部門，市場監管者本身既有偷懶的沖動，又有偷懶的理由：新型的待市場監管事項具有綜合性、復雜性，或者以往屬于本部門監管的社會現象產生了新的變化、出現了新的情況，其他的市場監管部門應該具有比自己更重的責任或者具備更為“有利”的條件實施監管，或者上級領導、部門領導、直接領導將會對新生的待監管市場存在的問題或者新情況給予更多的關注，并提供市場監管方法或者市場監管措施，這就使得提供市場監管本身成為政府系統內部各個專項市場監管機構之間的公共性問題，“搭便車”心理同樣產生，監管市場成為監管內部的一種不愿支付成本的無形免費品。這造成了諸多的社會問題并導致嚴重的后果。提供市場監管成為他人的責任，社會各類矛盾逐步擴散并且日益尖銳。比如藥品漲價、虛假廣告、偽劣產品和企業對外來務工人員的剝削、掠奪，損害務工人員的正當權益，限制甚至侵害外來務工人員的人身權利就是典型的例子。虛假信息勞動用工不簽訂合同，勞動過程中欺壓、脅迫勞動者，勞動完工之后少發、拖欠工資，甚至以各種無端的理由克扣工資。這里涉及到眾多的市場監管部門，但是，沒有任何一個市場監管部門會積極主動地采取措施對實施有效、及時和全面的市場監管。

三、市場監管權力法定原則

權力法定是現代行政法制化的趨勢和基本要求，權力法定原則的價值目標在于確認權力的專用性，明確權力的邊界范圍，割斷權力的擴張、滲透，防止權力被濫用，防止公權力對公民權利和私權的侵犯，同時為市場監管部門、市場監管機構的盡職表現提供識別判斷的基準［2］。[注：關于權力爭奪和權力擴張現象，我國學界的系統的研究較少。就本文作者所見到的材料，主要有中國社科院法學所的陳甦先生的論述，他在論及公司監管和證券監管問題時，對公司監管部門侵蝕、滲透到證券監管部門，染指證券監管事項的現象作了較為深入的分析。（陳甦.論公司法與證券法的立法協調［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.）]在我國，市場監管權力法定原則有利于防范政府內部各個市場監管部門的權力爭執、監管失職、市場監管失當、推脫職責和責任虛化傾向，抑制政府市場監管部門的投機行為，激勵盡職市場監管。

四、市場監管程序法定原則

市場監管程序法定是現代行政法制化的基本原則在市場監管領域的延伸，其含義是政府規范管理的制度化、法律化。市場監管程序法定的意義在于從市場監管程序的角度保護市場監管對象或者受體的權益，提高市場監管者自身對市場監管過程的控制主動性，預防程序隨意性，杜絕市場監管者的貪圖監管程序“便易”而損害受監管者的利益，更可望實現受市場監管者對市場監管者的程序監督，提高市場監管者和被監管者的行為預期，提高市場監管的綜合效率，減少市場監管的成本損耗。

市場監管程序法定化原則，需要在市場監管實體法中確定市場監管主體，并在明確其職責范圍基礎上，對市場監管對象、市場監管的啟動和市場監管的步驟、市場監管措施、市場監管時限以及市場監管后果做出具體明確的規定。這方面稅收法律規范規定得比較周到。但是，目前我國的大多數法律，對市場監管程序設計尚未統一。各個市場監管部門在不同的時間以不同的文件形式對自己工作所涉及的職能問題，分別制定或者頒布了效力層次不同、形式各異而且內容并不統一的市場監管程序，這些規定具有相當大的隨意性。這就需要通過行政程序法以及相關的實體法律給以完善。比如，對交通運輸車輛的營運市場監管，必須對營運車輛、營運人員、營運行為和營運過程進行法律規制，這就需要有資格條件、登記備案、經營許可（特種車輛）、運輸合同、營運監督、信息累計和會計資料和賬簿管理的市場監管，甚至還需要運輸車輛的所有人、經營者和使用人，就每一個運輸業務做出日志型流程書面記錄等。通過制定、修改法律，由市場監管者依據規范性文件對運輸從業者提出市場監管要求。而市場監管過程本身同樣要設計一些主要的市場監管程序，如車輛登記、經營資格登記、特種運輸業務資格許可及登記，經營業務登記檢查和流程日志的提交等日常市場監管，要設定市場監管的具體時限、方式和條件等。市場監管程序法定化，必須以受監管的客體或者對象的客觀過程、情理、事理的需要而設置市場監管程序，而不是違背事理設置市場監管程序，更不得借市場監管程序控制的需要之名而給受監管的對象或者相對人增加困難和負擔。市場監管程序法定化原則只是一種基本的指導準則，雖然由于受市場監管事項的差異使市場監管程序法定化面臨諸多的困難，但是，要提高市場監管效率和保護受市場監管的社會利益、權利，市場監管程序法定化是必要的。其實施中的困難可以通過民主機制和信息溝通等予以緩解和解決。

五、市場監管救濟程序開放原則

市場監管救濟程序是由于市場監管的設定、市場監管措施的執行受到異議，受監管者認為其正當合理或者合法的既得利益、法定的權利受到市場監管者的限制、侵害、剝奪，或者是隱含的期待利益、機會、風險遇到不公平、不公正的待遇而提出的訴愿、請求。如政府采購招標、土地經營開發拍賣、企業改制拍賣、經營資格、經營范圍的許可事項等等受市場監管的過程中，參與者認為受到市場監管方面的不公平待遇，應當有權利提出復核、復議、申訴或訴訟，就程序問題獲得救濟。依照市場監管救濟程序開放原則，市場監管者對被監管者就市場監管程序問題提出的任何異議，必須在一定的公開程序框架內給以正式的解釋、闡明、答復或澄清，而不得基于個人的感情、人際關系或者任何不適當的原因，隨意對被監管者異議，不予理睬、拒絕，或推諉。

市場監管救濟程序開放原則，重點在對于市場監管中的偏差、損害進行救濟，它可以化解社會矛盾，改變市場監管者的社會形象，加強市場監管者和被監管者之間的信息溝通和理解，融洽市場監管者和被監管者間的關系。最近有報道表明，市場監管關系中的矛盾有激化的趨勢，市場監管執法中受到阻撓、干擾和抗拒現象較為普遍，有的甚至發展到沖擊監管機構，毆打執法人員，毀損執法工具、用具、器材，少數極端的表現是報復殺害執法人員及其親屬。這是與市場監管者市場監管程序不規范和救濟程序不完善有著密切的關系。

六、國家最終責任原則

責任是人類社會特有的現象，也是文明社會的一個表征。在矇昧狀態下，沒有責任只有命運，命運同責任具有類似性?！柏熑巍币辉~，表達主體之間的行為關系。動物為爭奪食物、配偶而發生對抗，弱肉強食是一種命運而難以稱其為責任；母獸保全幼仔，是本能而不是責任。在人類社會，責任是主體對自己或者他人實施的行為及其結果，依據社會規范所施加的束縛或者負擔。在社會發展過程中，由于行為內容、形式、性質、強度和行為的關系結構復雜多樣，因此面臨著很大的不確定性（行為風險）。常見的技術開發、海洋作業、探險、體育競技、商業活動等，就是這類的風險的典型表現。

社會是由個體行為、群體行為、共同行為交織的動態聚合體。在多數情況下，行為的過程及其結果，依據經驗法則、習慣、紀律、法律或者其他技術規范、社會規范，是可以控制和可以預見的。但是，由于經驗的有限性、控制過程的局限性和規范的不嚴密性，行為過程及其結果脫離常軌的現象仍然經常發生?？陀^上存在著難以查明的原因引起背離正常期望的后果。這種意外狀況、后果的出現，難以確定事實原因，但必須要有人對此結果承擔責任，這就是責任的本質：依據某種社會明示或者默示規范，由一定的主體承擔社會事項的狀態或者行為結果。

因為社會經濟技術的發達，人與人之間的互動關系及其變化在范圍、強度、頻度上均達到了前所未有的程度，社會事務的狀態和行為結果的不確定性對人的影響加劇，所以“無為”的境界只能是現代人的“夢想”。國家要發展、社會要進步，“敢”字當頭、是當今的現實需求。社會關系矛盾增多，一些公共性的問題難以解決，甚至政府乃至國家和國際社會有時也顯得也力不從心。國家責任原則，就是針對社會治理缺陷和不確定性問題提出的，它要求由國家對社會公眾承當不利的社會后果。社會市場監管中的國家責任，則是由于國家通過法律授權政府治理社會、監管市場，如發生了規范不明、指示不當或控制不力的局面，對社會公共利益、個體利益、私人利益或者權利造成損害，或者預期應得到的基本需要得不到保障，由國家以全體人民代表的身份和名義，承擔相應的后果。換句話說，就是國家對社會負擔結果上的束縛，承擔終極性的結果責任。國家對醫藥市場規定了較為嚴密的規范，但是，不符合強制標準的藥品、制劑、工藝、配方和有毒副作用的藥品、器械居然能夠堂堂正正地進入醫院、藥店用于銷售和治療，導致患者中毒或死亡，對此，應當由國家承擔最終的責任。市場監管主體承擔市場監管職責并履行市場監管職能，但是結果仍然沒有達到市場監管的目的，這損害削弱了公眾對市場監管權威的信賴和市場監管的公信力，只有通過確定國家最終責任原則，才能夠體現國家授權政府進行市場監管的正當性和妥當性，樹立社會對國家的信心，恢復市場監管者的公信力。

參考文獻：

［1］植草益.微觀市場監管經濟學［M］.朱紹文，胡欣欣，等譯校.北京：中國發展出版社，1992：04.

［2］陳甦.論公司法與證券法的立法協調［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.

On Regulating the Ratio Decidendi That the Market Supervisor Shall Follow

LIU Defu

(Law department，Jiangxi Public Security College， Jiangxi 330043， China)

Abstract:According to the theory of right division， government， as the public representation， administrates the social， cultural and economic affairs of the state， and public affair， which is regarded as a common phenomenon by law and general conception of people. Chinese government is in charge of the regulation of the market， including the price， the operation， the order， the orientation and the processes of the business of the market. In specialized market and trade market， the power of the administrator exists everywhere. However， once the administrator’s exertion of power disobeys the law， the restriction of the administrator will become a formidable task.

Key words:market supervision; rule; ratio decidendi

本文責任編輯：曹明德