成都試點“土地換身份”

何忠洲

此前集體土地不能入市，以及由此造成的與國有土地入市巨大的價格差，造就了今次“雙放棄”過程中政府與農(nóng)民共贏。

在成都正式成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，其轄下的溫江區(qū)打了改革的頭陣。一個顯得有些拗口的詞成為溫江貢獻給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一份厚禮：“雙放棄”。

所謂雙放棄，準確的表述是：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的,在城區(qū)集中安排居住,并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。

7月4日，國家勞動和社會保障部農(nóng)村養(yǎng)老保險司司長趙殿國在溫江區(qū)調(diào)研時，對“雙放棄”給予高度評價，稱這一制度有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。

而這一做法也得到成都市的肯定，被納入成都市的試點規(guī)劃并在全市乃至全省范圍內(nèi)推廣。甚至同是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶，也派人前來取經(jīng)。

溫江“雙放棄”

2006年3月，根據(jù)成都市溫江區(qū)制定的《關(guān)于鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(試行)》和《關(guān)于放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民參加社會保險實施細則(試行)》，“雙放棄”正式開始啟動。

溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)幸福村村支書郭建平是這樣傳達區(qū)里的精神的，“哪家愿意放棄自家的承包地和宅基地，就可以和征地拆遷一樣享受政府的安置補償政策，到政府規(guī)劃的安置區(qū)內(nèi)居住，還可以進城優(yōu)惠買房!”

得知這一消息，溫江區(qū)農(nóng)民很快做出了反應(yīng)。到第一批報名截止期，幾個月時間，就有4700多戶農(nóng)民報名參加。這一數(shù)額遠遠超出了預(yù)計。

之前出臺的限制政策開始起到遴選的作用。這些限制條件，溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局局長王旭昆說，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是農(nóng)戶年人均純收入必須達到5000元以上，其中80％以上來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣他們自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮(zhèn)居民社保的繳費水平。

二是在如下區(qū)域內(nèi)居住的農(nóng)民優(yōu)先考慮：城區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展區(qū)、城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)即將延伸的區(qū)域、在“拆院并院”過程中整體成片集中區(qū)。

經(jīng)過村委會的公示、征集意見，區(qū)鎮(zhèn)(街)的遴選，1180個農(nóng)戶(3894人)最終入選。

按照村委會和他們簽訂的協(xié)議，他們中的大部分將跨區(qū)域搬進由政府統(tǒng)一修建的電梯公寓。位于萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)的大同上郡是其中的一個。8月31日，記者在現(xiàn)場看到，主體工程已經(jīng)完工的大同上郡正在緊張的后期施工過程中。

與大同上郡一路之隔的，是花鄉(xiāng)民居。這里是溫江區(qū)著名的征地農(nóng)民安置區(qū)，也是大同上郡可以參照的地方——按照溫江區(qū)《關(guān)于鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(試行)》(溫委發(fā)[2006]66號文件)，“雙放棄”農(nóng)民所享受的待遇“參照征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員”。

雨后的花鄉(xiāng)民居顯得明亮而整潔。一色的五層樓，共有25棟，門口的保安不住地打開欄桿，夏利、桑塔納、小面包、摩托車，不同的車魚貫而入。三三兩兩穿著整齊的老人拉著小孩在小區(qū)的健身處散步。修理得整整齊齊的花卉在路邊上怒放。

這已經(jīng)是一個典型的城市成熟小區(qū)的模樣。偶爾，一個戴著斗笠，嘴里別著長煙袋的老漢，騎著自行車從你身邊悠然而過，頗顯幽默地提醒人們，在兩三年前，這里居住的人都還是成天在地里刨食的農(nóng)民。

花鄉(xiāng)民居的對面，即是天鄉(xiāng)路社區(qū)服務(wù)中心。頗類政府一站式辦公的這里，求職、糾紛、低保申請，居民們所要面對的一切事務(wù)，在這里都有專人接待解答。

而在小區(qū)門口搭輛小摩的，順著筆直的大道，往幾里之外，便能看到中國農(nóng)村最為普通的場景：貼著白磁板磚的兩層樓，摻雜著磚瓦結(jié)構(gòu)的平房，零星地掩映在綠水青山之間。

黃昏的夏日已經(jīng)無事可做。郭啟云正和幾個鄰居坐在房前打麻將。他告訴記者，他申請“雙放棄”獲得成功，一家都“高興的跟過年似的”。“我盤算過，怎樣都劃算。”

做一個城里人，這本身就是一件極為吸引人的事情。更何況對郭啟云這樣的一個老人來講，每個月能拿到210元的社保，像電視里面城里人那種悠閑度日，實在是從來沒有想過的，現(xiàn)在一切都指日可待。

農(nóng)民與政府的兩筆賬

“雙放棄”中的農(nóng)民與政府，彼此都有筆明確的賬。

郭啟云一家四口人，共承包有4畝多地。住房的宅基地按人平兩分地算，也有8分地。

土地補償，溫江區(qū)規(guī)定：“農(nóng)民應(yīng)得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應(yīng)補償額計算。農(nóng)戶的宅基地和林盤地上的附著物，在實施搬遷時根據(jù)協(xié)議鎖定數(shù)額進行補償；自留地和承包地上的附著物，在實施搬遷以前，由農(nóng)戶耕種經(jīng)營，在實施搬遷時，由農(nóng)戶自行處理，政府不再予以補償。”

按照和村集體的協(xié)議，郭啟云家能拿到的現(xiàn)金收入為：承包地補償，每畝地24000元，村集體一分不留，全歸個人；宅基地，能夠拿到近一萬元。這一共就能拿到十多萬。

而另外一個收入是預(yù)期的社保。郭啟云剛好六十歲。搬入大同上郡之后，一次性繳納9100元后，每個月他能夠拿到210元(最近聽說又漲了)。以活到80歲計，20年，他能夠拿到近六萬元。另外搬入的頭三年，每個月家人平均還有20元的水、電、氣費用補貼(共五年，后兩年減半)。

零零星星的算起來，“雙放棄”一項，他的收入能夠達到近20萬。

而支出同樣是定量的。最大的支出在買房。按照規(guī)定，經(jīng)審核批準的“雙放棄”戶，可按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購買集中居住區(qū)的定向安置房居住。定向安置房按3種標準作價購買：人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價購買，人均35平方米至45平方米按成本價購買，人均超過45平方米的部分按市場價購買。

溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局局長王旭昆說，按照初步核算，安置價大致在320～350元/平米之間，而成本價，大概在700～800元/平米，市場價，在大同上郡這樣的地方，則達到1200元/平米。

郭啟云按安置價買一套房，四口人就是100多平米，需要花掉四萬多。

而沒有了土地，每個月的生活費便要體現(xiàn)為現(xiàn)金支出。四口人，每個月怎么也得三四百元。

這些收入與支出總體核算下來，按照郭啟云的計算，大體上是略有節(jié)余。

但是，相比農(nóng)耕勞作的辛苦，到城里不僅相對清閑，而且工作機會也多得多。郭啟云和老伴在家，兒子成家了在外打工，田地基本上就屬于忙得過來就忙，忙不過來就放在那里的狀態(tài)。一年下來，一畝地還到不了1000元的收入。

假如不搬，那就意味著他的將來所能依靠的，惟有兒子。郭啟云非常清楚，在孝道日衰的鄉(xiāng)土社會，這一點并不能得到保障。更何況兒子要在外面打工謀生。

因此對郭啟云這樣的農(nóng)民來說，這筆賬算來是劃算的。

同樣劃算的還有地方政府。

據(jù)悉，首批1000多戶共放棄耕地近3700畝，放棄宅基地1000多畝，扣除建房用地后可節(jié)約出可置換使用的宅基地900多畝。

這些地在被集中之后，通過政府一系列的運作，有的直接成為國有土地(規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一些宅基地)，有的被轉(zhuǎn)換進入國有土地儲備，有的繼續(xù)保持集體性質(zhì)，經(jīng)整理后形成規(guī)模。

納入國有土地可出讓的部分，在短期內(nèi)就將產(chǎn)生巨大的收益。按照王旭昆的計算，原本最多25000元/畝的集體土地，在轉(zhuǎn)入國有后，經(jīng)過一系列的置換，出讓拍賣時，每畝至少能拍到100萬元以上。

天香路社區(qū)黨支部書記王世軍告訴記者，早在兩年以前，天鄉(xiāng)路社區(qū)所在的一處還比較偏僻的土地，每畝的拍賣價就高達70萬元。而在兩年之后，這里的基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，環(huán)境更為優(yōu)美，而且周邊旅游業(yè)也都發(fā)展起來了。

“現(xiàn)在一畝地拍賣至少在150萬元以上。”他說。這一結(jié)論和王旭昆所言相差無幾。王旭昆的估計范圍在100萬～200萬元/畝之間。

而且，隨著城市化的進程，土地的升值空間還很大。其間政府的收益可想而知。

再加上無法轉(zhuǎn)換為國有土地的那些耕地，經(jīng)過整理成規(guī)模后，承包出去，還有一定的收益。

據(jù)溫江區(qū)政府相關(guān)負責人公布的計算，政府前期對“雙放棄”的每個人補償高達12萬元。但是，預(yù)期的收益將遠遠大于支出，而且這種預(yù)期的實現(xiàn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試驗下，變得越來越現(xiàn)實。

而“雙放棄”前期的搬遷、社保等等，“相當于是政府用現(xiàn)金來‘收購農(nóng)民手中的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。”王旭昆說，“政府買的是土地的預(yù)期未來。”

為什么是溫江

毫無疑問，“雙放棄”所體現(xiàn)的，仍然是一個土地財政。只不過，此前飽受詬病的土地財政，在溫江“雙放棄”的局面下，成了政府與農(nóng)民雙方都滿意的事情。

溫江“雙放棄”的特點在于，它與農(nóng)民進城結(jié)合了起來，而且采用“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、政策激勵”的方式。

一方面，它有力地消除了“空殼村”，能有效地推動農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，另一方面，也通過規(guī)模集中，使分散的小農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)生更大的效益。

目前，溫江區(qū)農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移率已達86.7％，農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民可支配收入分別達到5352元和12494元，城市化率已達46.6％。

而且，通過“雙放棄”，溫江打破了鎮(zhèn)域限制，農(nóng)民實現(xiàn)了自由擇居。

以前，因為鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間拆遷安置標準不同，如果要異地安置農(nóng)民，會涉及“找補”的問題，“鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間算起賬來太麻煩”。但在新政策中，明確規(guī)定可以跨鎮(zhèn)域進行異地安置：“跨鎮(zhèn)域置換安置房的，由各鎮(zhèn)街按置換房屋所處的區(qū)位和地段差異、建筑及配套設(shè)施建設(shè)等實行差價結(jié)算……差價由區(qū)財政給予補貼。”

這種改變，和之前征地時農(nóng)民的被動接受是有著本質(zhì)性區(qū)別的。

“雙放棄”之所以在溫江得以率先啟動，和溫江本身的地域與發(fā)展情況密切相關(guān)。

地處都江堰自流灌溉區(qū)的溫江距離成都市中心城區(qū)正西16公里，幅員面積277平方公里，是成都市面積最小的郊區(qū)(市)縣，總?cè)丝跒?2.9萬。

一直以來，這里都是成都發(fā)展比較好的地方，因為土地肥沃、物產(chǎn)豐富而享有“金溫江”的美譽。因為小且地處成都市附近，環(huán)境也優(yōu)美，溫江連續(xù)10年躋身四川省縣域經(jīng)濟十強，連續(xù)6年保持“全國百強縣”稱號。

它的社會均衡程度也遠遠好于其他很多地方。目前，全區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距已由2003年的2.47:1縮小到2006年的2.3:1，低于成都市2.6的平均水平和全國3.2的平均水平。

從2000年起，溫江區(qū)就開始實施農(nóng)村最低生活保障制度。2002年，開始實施特困殘疾人專項生活補助。2003年，開始實施農(nóng)村獨生子女父母獎勵扶助工作。這些為2006年開始實施的農(nóng)村“雙放棄”工作都提供了經(jīng)驗。

而之前作為安置征地農(nóng)民的花鄉(xiāng)民居，本身也構(gòu)成了示范。

是以，溫江區(qū)委書記李剛說，“溫江在成都最具有率先把城鄉(xiāng)一體化美好藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實的條件和優(yōu)勢。”

風險的應(yīng)對

當然，對這些試驗而言，相應(yīng)的風險依然存在，面臨著市場諸多不確定因素，如土地價格的不可控制等因素。此外，整個運作涉及到極大的資金量，資金的有效管理與運作，本身也對政府提出了相當高的要求。

而更為根本的問題在于，利益分配的公開、公正性，農(nóng)民的利益在目前的框架下是否能夠真正得到保障落實。

有人曾經(jīng)擔心，“雙放棄”后涉及到就業(yè)、城市配套設(shè)施，有一環(huán)不夠，失去土地的農(nóng)民進城仍將陷入極大的困難，因此主張對此設(shè)立一個風險基金。

這一切，實際上也就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所面臨的共同問題。

在“雙放棄”的具體操作中也存在一些疑問。溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)的何姓鎮(zhèn)長曾在接受記者采訪時表示，距離城鎮(zhèn)較遠的片區(qū)村民要積極一些，而靠近城鎮(zhèn)片區(qū)的村民更多的還在觀望，因為他們在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有征地拆遷的可能，“他們還在觀望會不會有更優(yōu)惠的安置政策。”

那么遠郊積極、近郊觀望的局面，會不會使得農(nóng)民“雙放棄”的土地零散、無法形成規(guī)模，且無法形成高額的級差地租呢?因為在更偏遠的郊區(qū)，土地是不值錢的，因為沒有人會選擇到偏遠的郊區(qū)投資。

政府的一系列運作解決了這一問題。“拆院并院”是其中非常重要的一個政策。

所謂“拆院并院”，即按照國土資源部的相關(guān)政策，將分散居住的村民集中到規(guī)劃好的城鎮(zhèn)、中心村、聚居點，改善村民生產(chǎn)生活條件，整合農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和村民增收，努力實現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變。

根據(jù)王旭昆的介紹，被放棄的承包地在經(jīng)過整理后，符合預(yù)征收儲條件的被區(qū)土地中心收儲，其余的由國有投資公司區(qū)隆博公司統(tǒng)一管理，進行土地流轉(zhuǎn)，并引入大的業(yè)主經(jīng)營以增加收益。

在宅基地、承包地被征(收)用為國有土地或土地指標實現(xiàn)異地置換后，通過拍賣、開發(fā)等方式，政府能夠很快就從中獲得的土地收益。除了按比例提取專項資金，償還區(qū)、鎮(zhèn)(街)財政前期用于農(nóng)民安置的費用支出，其余的還可由區(qū)政府統(tǒng)籌安排，用于集中居住區(qū)的公共設(shè)施配套建設(shè)、農(nóng)民社保和村(社區(qū))集體經(jīng)濟發(fā)展。

通過政府的一系列運作，就是偏遠地區(qū)的土地，依然可以通過置換等方式，在轉(zhuǎn)換性質(zhì)后產(chǎn)生巨大的土地級差收益。王旭昆認為，這一點決定就是偏遠的農(nóng)村也可以實行“雙放棄”。

最大的困難在于政府財政的先期預(yù)付。在“雙放棄”啟動前期，農(nóng)民的補償費用、為農(nóng)民購買社會保險的費用、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)補助費、入住規(guī)劃區(qū)農(nóng)民的水電氣和物管費等，這些都需要預(yù)先墊付。

溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局局長王旭昆說，這才是溫江真正感到有壓力的地方。人均12萬的先期投入，使得財政壓力極大。也正是因為這個原因，溫江的“雙放棄”采用了分批實施的辦法，以使得資金逐漸得以流轉(zhuǎn)。

“雙放棄”之外的做法

作為溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，“雙放棄”在整個的布局中并不孤單。

就在成都市推廣“雙放棄”的同時，溫江開始在農(nóng)村試點“兩股一改”。

“兩股一改”，具體是指：農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化，同時配套實施以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為目標的村改社區(qū)。

具體做法是，以村(社區(qū))為單位將集體資產(chǎn)股份量化到人、集體土地股權(quán)到人。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股權(quán)化后，交由村級股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一管理，合作社對全村的土地進行一次整理。有項目支撐的村(社區(qū))由合作社統(tǒng)一與項目業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。暫時沒有項目的，由村級股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一經(jīng)營。

這是對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的一次大調(diào)整。經(jīng)過“兩股”，傳統(tǒng)集體所謂的所有者缺失問題將得到有效解決，通過“一改”，村委會作為公共服務(wù)機構(gòu)，將不再集經(jīng)濟社會等諸多功能于一身。

此外，對農(nóng)村本身的發(fā)展，也根據(jù)不同的區(qū)位，進行各有特色的引導(dǎo)。

在近郊，成都市已經(jīng)成功地打造“五朵金花”：“花鄉(xiāng)農(nóng)居”“荷塘月色”“東籬菊園”“幸福梅林”和“江家菜地”。

這是位于成都市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)五個相隔不遠的村落，處于城市通風口綠地。按照規(guī)劃，這里是不能作為建設(shè)用地的。成都市錦江區(qū)政府根據(jù)三圣鄉(xiāng)的紅砂村、萬福村、駙馬村、幸福村和江家堰村不同的經(jīng)濟社會發(fā)展情況、區(qū)位條件及自身特色，對城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施拉通考慮，實施景觀化打造，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，走休閑經(jīng)濟之路，“五朵金花”稱為成都休閑農(nóng)業(yè)的一張名片。

記者8月31日乘車去“幸福梅林”吃晚飯，一個個整體包裝設(shè)計的農(nóng)家小院頗為別致。夜晚，在巨大的荷田之上，蟲鳴蛙叫，鄉(xiāng)土味道怡人。

據(jù)悉，2006年，錦江區(qū)農(nóng)民人均純收入為7269元，而“五朵金花”中的紅砂村就達到8008元。

通過打造“五朵金花”，成都市探索出一條近郊發(fā)展不征地、不拆遷、不失業(yè)、不失利、不失權(quán)和加大財政扶持的“五不一扶持”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村的路子，當?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)，就地市民化。

而對遠郊，成都市則創(chuàng)造出“湯營模式”。邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村原本是川西普通的一個村莊。2006年，邛崍市國有獨資興農(nóng)公司出資100萬元作為政府引導(dǎo)資金，湯營村506戶村民按照“依法、自愿、有償”的原則，以1000畝土地經(jīng)營權(quán)入股，集體經(jīng)濟組織以土地整治新增的60畝土地入股，組建了湯營農(nóng)業(yè)有限公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。湯營農(nóng)業(yè)有限公司不僅讓村里300多名年齡偏大的村民實現(xiàn)了就業(yè)，而且解決了周圍村組100多名村民的就業(yè)問題。同時，又從農(nóng)業(yè)中解放出100多名本村勞動力從事二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民人均純收入由2005年4320元提高到2006年的5373元。

作為試驗，成都的這些經(jīng)驗開始受到重視。記者看到來自重慶的一份報告，詳細地記敘了在成都參觀考察后的總結(jié)與思考。