分稅制走到十字路口

楊　軍

對于政治體制改革推進更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方的關(guān)系。據(jù)悉，國務院發(fā)展研究中心正在受財政部的委托，研究重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種。

中國經(jīng)濟體制改革的每一步推進，都離不開財稅體制的改革。2007年，當政治體制改革滯后已經(jīng)制約了經(jīng)濟體制改革，推進政改已成共識，人們開始發(fā)現(xiàn)，原來財稅體制改革不僅僅是經(jīng)濟問題，它和政改息息相關(guān)，它的滯后甚至成了政治體制改革難以推進的癥結(jié)。

眾“病”所歸

中國的財稅體制改革，30年來主要在三個領(lǐng)域當中展開，一個是財政收入方面，也就是稅收體制的改革。第二個領(lǐng)域是在財政預算支出方面的改革。第三個領(lǐng)域是政府間的財政關(guān)系，也就是中央政府和地方政府之間的財政關(guān)系。這三個領(lǐng)域的改革雖然都不容易，但中央政府與地方政府之間的財政預算管理體制卻是未來財稅體制改革的難中之難。

去年，央地矛盾成為輿論關(guān)注的焦點，今年，這矛盾并沒有在眾多詬病中緩和，反而愈演愈烈。在十七大報告里，胡錦濤總書記首次提出“統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系”。和以往不同的是，在2007年，人們的關(guān)注點開始聚焦到一個地方，那就是財稅體制問題，越來越多的人認為，現(xiàn)有財稅制度存在的不合理性，是造成央地矛盾的根本原因。從1994年開始實行的分稅制，依然保留了原包干體制遺留下來的財力分配的不合理因素，沒有涉及中央對地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度，這也是地方政府大搞土地財政的根本原因。

財稅體制除了是央地矛盾的始作俑者，中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，也和現(xiàn)存的財稅體制大有關(guān)系。中國東部地區(qū)總部經(jīng)濟發(fā)展很快，因為稅收與稅源存在統(tǒng)一問題，大量的中部和西部創(chuàng)造的稅源正在向東部集中，現(xiàn)有的財稅體制沒有涉及地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，沒有辦法自動調(diào)節(jié)，進一步導致了區(qū)域發(fā)展差距的擴大。

外貿(mào)順差過大并持續(xù)走高，流動性過剩，宏觀調(diào)控效果不明顯，房地產(chǎn)價格一路攀升，地方政府對房地產(chǎn)開發(fā)的狂熱，居民消費不振等等，很多問題都被歸結(jié)到財稅體制上面。解決深層次的體制問題，當務之急是要推進財稅體制改革。2007年，財稅體制改革和中國政治經(jīng)濟領(lǐng)域的諸多問題緊緊糾纏在一起，成了改革推進緩慢的癥結(jié)所在。

改革之鑰

財稅體制改革的推進是艱難的，資源稅、物業(yè)稅、燃油稅、財產(chǎn)稅、土地出讓金管理辦法等等，這些和財稅體制改革進程密切相關(guān)的法律法規(guī)大多難產(chǎn)，已出臺的經(jīng)過重重爭議，未出臺的早已千呼萬喚。以兩稅合一為主旨的新《企業(yè)所得稅法(草案)》的通過，更是經(jīng)歷了十余年的博弈和彷徨。

1998年，中國政府正式提出了“公共財政”，并以此確立為今后財政改革的方向和目標。十七大報告中進一步提出，“要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，來完善公共財政體系。”公共財政要求財政逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，政府與市場的分工在財政支出結(jié)構(gòu)上顯現(xiàn)出來。這意味著兩個基本面的重新定位：一是政府與市場關(guān)系的重新定位；二是政府與公眾關(guān)系的重新定位。

3年前，中國啟動了新一輪稅制改革，當時的稅制改革主要涉及三個方面：一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費型增值稅；二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；三是改革出口退稅機制。3年間，中國陸續(xù)改革了出口退稅制度、個人所得稅、消費稅，取消了農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一了內(nèi)外資車船稅，但專家認為這些并非稅制改革的核心內(nèi)容。中國社會科學院財貿(mào)研究所副所長高培勇在社科院的一個討論會上表示，雖然這幾年稅制改革力度很大，但真正的改革應該是從明年增值稅改革和兩稅合一啟動時正式開始。中國(海南)改革發(fā)展研究院的調(diào)查結(jié)果也顯示，接近一半人認為2006年財稅體制改革基本沒有進展。

增值稅稅基分兩種，生產(chǎn)型增值稅和消費型增值稅。增值稅稅基轉(zhuǎn)型改革面臨的最主要問題，就是如何在改革過程中，使增值稅收入的減少控制在可接受的范圍內(nèi)。增值稅是中國的第一大稅種，它的消長對中國的財政收入的影響巨大。世界上多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家，都實行消費型增值稅，像中國這樣現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅的，寥寥無幾。中國現(xiàn)行財稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅。長期以來的現(xiàn)金交易習慣給流通領(lǐng)域征稅帶來的難度，是財稅改革遲遲難以推進的癥結(jié)所在。內(nèi)外稅不統(tǒng)一，源自改革開放早期為吸引外資而制定的優(yōu)惠政策，當流動性過剩已成中國經(jīng)濟之病，兩稅合一的呼聲也越來越高，但是外企依然在中國經(jīng)濟中占有重要地位，兩稅合一可能會導致部分外資企業(yè)撤資。因此，中國對增值稅改革和兩稅合一的推進一直慎之又慎。而在新一輪財稅體制改革中，它們也到了不得不改的時候。

如果說真正意義上的稅改于2008年啟動，那么，2007年則是開啟真正改革的鑰匙，這一年，國務院工作要點明確顯示，在財稅體制改革方面，要制訂全面實施增值稅轉(zhuǎn)型方案和措施，建立規(guī)范的政府非稅收入體系。事關(guān)兩稅合一的新《企業(yè)所得稅法》確定2008年11月1日正式實施。如果說2007年是中國政治體制改革不得不開始推進的一年，那么，財稅體制改革的推進，則是開啟政治體制改革之門的鑰匙。

分稅制的未來

某種程度上，對于政治體制改革推進更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方關(guān)系。分稅制是中央政府與地方政府之間，根據(jù)各自的事權(quán)范圍劃分稅源，并以此為基礎確定各自的稅收權(quán)限、稅制體系、稅務機構(gòu)和協(xié)調(diào)財政收支關(guān)系的制度。分稅制最早出現(xiàn)在19世紀中葉的一些歐洲國家，已經(jīng)被世界各國、特別是發(fā)達國家廣泛采用。中國于1994年開始實行分稅制財政管理體制，由于當時條件所限，和中國所有的漸進式改革一樣，也采取了種種過渡措施，屬于不徹底的分稅制類型。這為中國以后的財稅體制改革埋下了隱患。國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部的副部長魏加寧認為，當前財稅體制面臨的主要問題是中央與地方的事權(quán)劃分不到位。地方政府在稅收方面缺乏主動性。

近年來，中國財政收入增長速度遠大于GDP增長速度，而且近幾年的財政改革進一步推動了集權(quán)，從目前的情況看，分稅制集中中央財力的目的已經(jīng)達到。5年前國家財政收入不足2萬億元，2006年接近4了萬億元，今年則有望突破5萬億元。因為國家財政的充裕，今年，國家啟動了以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作，繼續(xù)擴大了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點范圍，并在全國范圍內(nèi)開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。

但同時，今年，由地方縣鄉(xiāng)財政困難引發(fā)的要不要堅持分稅制的大討論正在升級。數(shù)據(jù)顯示，改革以來中國70％以上的人口所需要的70％以上的公共服務是由基層政府提供的。而從1998年起，中央財政收入占整一個財政收入的比重一直在50％以上。不少專家認為，中央可以考慮對10多年來沒有進行“體檢”的分稅制，根據(jù)新的形勢需要進行適當?shù)母母铩Ｒ环N觀點認為，正是分稅制導致的財權(quán)上移事權(quán)下移，造成了地方縣鄉(xiāng)財政的困難，分稅制只適宜于中央和省級之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。另一種觀點則認為，地方縣鄉(xiāng)財政困難恰恰是因為分稅制改革不夠徹底，1994年的分稅制改革，明確了中央和地方在事權(quán)和財權(quán)上的關(guān)系，梳理了政府職責，但對省級以下的政府關(guān)系的界定則進展不大，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實質(zhì)性的進展，可以說我國省以下財政體制并沒有真正進入分稅制軌道。決不應當把種種條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。財政部財政科學研究所所長賈康認為，基層之困恰恰是因為分稅制在省以下基本沒有得到完全地貫徹。但他同時也認為，10余年的實踐表明，在五級框架下搞分稅制，把20多個稅種在五個政府層級間按分稅制要求切分，是“無解”的。實現(xiàn)中央、省、市縣三級架構(gòu)，按照三級架構(gòu)塑造與市場經(jīng)濟相合的分稅分級財政體制，才是使基層財政真正解困的治本之路。

還有一條路徑，就是重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種，通過地方稅體系的改革，對地方和中央稅種進行全面改革。據(jù)悉，國務院發(fā)展研究中心正在受財政部的委托進行研究。

但不管對分稅制如何改革持何種觀點，有一種意見是完全統(tǒng)一的，那就是分稅制的改革已經(jīng)到了非改不可的時候。

(編輯郭凱)