成都試水新土地政策

尹鴻偉

在成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，成都市政府在農村土地政策上力求突破的舉動引人關注。

“農村土地的非耕地部分大約占農地總量的22％～30％，若拆并、搬遷集中修建住宅，將可以騰出2/3的農村集體土地的非耕地。”成都市政府的官員稱。于是，成都市政府近年來實施了“土地整理”、“金土地工程”和“農民集中居住”等新嘗試。

2007年6月7日，國家發展和改革委員會下發《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》，要求成渝兩市從實際出發，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示范和帶動作用。

隨后，成都市市長葛紅林公開表示：始于2005年的“金土地”工程已經整理土地70萬畝，增加有效耕地面積8萬畝。2007年年底前，成都市將有4000多農民變為市民，并可享受相應的社會保障；從2003年至今，成都已有近27萬農民主動離開土地，自愿住進城鎮或農村新型社區；近30萬失地農民享受到養老和醫療等保障。

但是，成都市騰出的土地的用途也引起了人們的遐想，尤其在城市周邊土地越來越少，房地產價格越來越高的2007年。此中，成都的“小產權房破冰”、農民“土地換社保”等新土地政策改革嘗試不僅在理論界引起強烈爭論，甚至也引起全社會的關注。然而，這些正在發生的事件卻飽含著能夠窺探中國社會未來土地政策的重要意義。

“小產權房”火爆銷售

“沒有政府的允許我們不可能蓋起這么大的樓盤，你們可以放心。”2007年11月的成都市北郊，還在大興土木的“北湖印象”樓盤售樓小姐不斷對前來看房的顧客說，“但我們不是賣房子，而是按照合同提租給住戶70年的住房使用權，而不是產權；所以這些房子是不能進行銀行按揭和抵押的。”

人們之所以不放心，是因為這里的房子屬于“小產權房”。“小產權房”是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發，所以又叫“鄉產權房”。鄉鎮政府發證的所謂小產權房產，實際上沒有真正的產權。

隨著成都市推進城鄉統籌的一個重要步驟——“農民新居工程”于2004年的實施，政府逐步對全市150萬畝宅基地全部進行整理，集中修建175個農民住宅小區，而這些工作為“小產權”房的大量出現提供了足夠的土地供給。成都市在中心城區198平方公里的區域內，規劃編制建設用地和生態用地，這些被稱為“198”的區域經過市規劃委員會審定后不再調整，各區縣負責執行，市規劃局負責監督。

“我們‘北湖印象的工程開發屬于‘198范圍，得到了政府批準。”售樓小姐說，“所以你們更需要考慮的是房屋質量和價格等，而不是樓盤建蓋是否違規。”

據有關資料，“北湖印象”規劃面積500畝，建筑面積80萬平方米，可以容納2萬人居住。其所在的同樂村經村民大會投票表決，成立了集體資產經營公司——樂迪投資有限公司，村支書黃德銀任法人代表，全體村民將1600余畝土地托管給樂迪公司進行新型社區建設與集中流轉。隨后，樂迪公司以招標方式，確定四川祥普實業公司全額投資修建住房、商場和醫院等設施，工程竣工交付后，樂迪公司將社區住房的35％用于對外租賃，租金用來支付建筑方的投資成本與建設應得收益。事實上有知情人透露，被用來“租賃”的住房遠遠大于35％的比例，“否則投資方就無利可圖了”。

盡管中國法律規定租賃合同最長為20年，也就是說所謂“70年的使用權”的租賃合同根本無效。但“以租代售”打政策擦邊球的情況，在成都市的“小產權房”銷售情況中廣泛存在。在很早以前，農民把土地出租給別人進行經營的情況就普遍出現，當然那時候的土地更多是被用來栽種、養殖或修建廠房等，建蓋成房屋、特別是大規模居民小區的情況很少。

到2005年，“北湖印象”成了“第一個吃螃蟹的角色”，被譽為“成都‘小產權房的領頭羊”。目前，成都的“小產權房”單價一般只有周邊商品房的一半或更低，價格優勢非常明顯，銷售也很火爆。

據成都本地一些媒體調查：類似的“小產權房”在成都市遠近郊區已遍地開花，共計有200余處之多，在郫縣郫筒鎮、武侯金花鎮、雙流華陽鎮以及龍泉、新都、新津、雙流和溫江等地，都能看到小產權的身影。它們有的是以農民安置房名義對外租售，有的則直接以房產項目對外銷售，形式均與“北湖印象”大同小異。

“除了房屋性質特殊外，‘小產權房的設計、建設和監理及驗收等程序上與普通商品房并沒有什么分別，很多房屋還在設計圖上就被訂購了。”在成都小產權房的購買大軍中，包括了公務員、專家和學者。

“既然多數人買不起房，但是又不能沒有地方住，所以‘集資建房、‘變相集資建房和‘小產權房等情況必然隨之產生。”西南財經大學教授朱明熙說，成都市城里人購買建在農村的“小產權房”，早在10多年前房地產業剛剛起步時就已出現，只是最近兩年，房價急速攀升，在人們的購房壓力日益增加的情況下，才變得顯著起來。2007年6月，中央決定把成都市和重慶市設立成“城鄉統籌試驗區”，也為小產權房的逐步合理化找到了政策籌碼。

對于“小產權房”未來的命運，是會面臨“政府征地即滅亡”還是能夠“轉正”，成都市一名管理房地產的官員也告訴他的記者朋友：“既然能夠蓋，那么是肯定可以買的，至于以后的政策只可能越來越寬松，但是最終能不能辦理《房產證》，現在還說不清楚，因為政府還沒有具體的處理辦法。”

事實上，“小產權房”的問題如此敏感，實質是因為牽動著許多與“小產權房”息息相關的利益各方的神經：“小產權房”的住戶、“小產權房”的開發商、“小產權房”所屬的村委會和鄉政府、管轄著住房市場的建設部和國土房管局，還有“大產權房”(商品房)的開發商們……

現在，許多人已經在等待購買“北湖印象”第四期的“高層電梯”房——盡管那片規劃中的土地仍然遍布著許多同樂村當地農民的房屋。第三期建設的觸角已經伸到了同樂村的農民門前。

2007年11月4目的上午，一些村民蹲在門口，邊吃飯邊默然地看著小山坡下那片忙碌的工地。“那些都是我們以前種地的地方，現在都變成居民小區了。”李婆婆說，“以后我們也要搬進對面小區的房里。希望過上更好的日子，想到現在的小四合院要被拆掉，心里又有些矛盾。”

農民即刻變市民

在金牛區的“山水銀杏墅”樓盤，一名售樓人員說：“我們這些房屋都是按照政

府的要求，幫助當地農民集中居住而建蓋的，我們的支出就是靠多蓋一些房屋來出售彌補，因為這些土地都是農民的集體用地，而要改變土地使用性質辦理房產證，必須得到國土資源部的批準。”

對于為什么不批準就“先斬后奏”先蓋了這么多房屋，他表示是成都市的政策同意的。的確，在其宣傳欄里，可見成都市委書記李春城、市長葛紅林親自到該地視察工作，領導們都表示“很關心農民們未來的生活和居住情況”。

事實上，成都市類似的政策和做法在其下轄溫江區的“花鄉民居”居民身上表現得淋漓盡致。在成都正式成為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區之前，溫江區已經開始施行“雙放棄”：農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。這樣的改革被外界稱為“以土地換身份”。

2007年7月，國家勞動和社會保障部農村養老保險司司長趙殿國在溫江區調研時，對“雙放棄”給予高度評價，稱這一制度有利于加快城鄉統籌進程。而這一做法也得到成都市的推崇，被納入成都市的試點規劃并在全市乃至四川全省范圍內推廣。

溫江區委書記李剛表示，溫江在成都最具有率先把城鄉一體化美好藍圖變為現實的條件和優勢。2006年3月，溫江區制定了《關于鼓勵農民向城鎮和規劃聚居區集中的意見(試行)》和《關于放棄宅基地使用權和土地承包經營權農民參加社會保險實施細則(試行)》，“雙放棄”緩緩啟動。

“以前我在深圳打了8年工，希望能夠改變自己、改變家人的生活，至少不應該比城里的普通人差，但是最后卻力不從心。”“花鄉民居”的物業管理負責人何亮說，他同時也是里面的居民，“但是政府卻用一兩時間就做到了，按照我的理解，如果自然發展，恐怕100年我們這些農民都不可能變成城市人。”

溫江區那些騰出的土地被出租建成“三邑盆景交易中心”、“西部花卉流通中心”、“廣州先鋒園藝盆花生產基地”等，給當地帶來了直接的經濟收益。

搬進“花鄉民居”居住的農民們已經全部成為了居民，他們享受著與城里人一樣的生活待遇，包括社保和醫保。經濟收入方面，除了“雙放棄”獲得的補償，每人都在政府留下的部分土地里占有股份，那些土地出租后被建蓋了一座“國色天香”游樂場及許多商鋪，給他們提供著經濟來源，以及廣泛的就業機會。而另外騰出被政府管理的土地，基本上都被建蓋成了各種樓盤和別墅群“以租代售”。

情況似乎可以如此解釋：鄉鎮政府、社區居民委員會乃至村委會是親手策劃“鄉產權”開發的主體，這種“類房地產開發”產生的利益回報，基層政府可以拿出一部分向農民分紅，剩余的用于投資鄉鎮建設，縮小城鄉發展不平衡帶來的二元鴻溝。當然，這些層層組織的工作又應該如何監督，目前卻還是一個空白。

有專家指出，溫江區正在嘗試的“土地換社保”，從根本上解除了農民失去土地后對養老問題的擔憂，可以在很大程度上減少因養老問題產生的城市化阻力，是一種可持續的城市化。

但是在此次改革中也出現了一些不和諧音符，甚至隱患。

“現在的情況我們還是比較滿意的，因為生活比以前更好了，地位也比以前提高了，所以很感謝政府的這些改革。”“花鄉民居”的一名居民說，“但是如果政府不能持續關心我們，等哪天生活不好了我們怎么辦?因為是政府拿走了我們的土地，強迫我們變成了城市人，政府必須對我們負責到底。”

西南財經大學教授朱明熙說：“政府需要注意到農民的這些情緒，只有農民才會對土地有真正的感情。而他們離開土地后，別人對土地的使用會珍惜嗎?所以該不該征土地，征來的土地如何使用，政府的確需要一種科學、務實的態度。”

現實的中國，從土地到城市，不是一代農民就能實現轉變的。中共中央黨校研究室副主任周天勇曾表示，目前中國扭曲的土地體制，已經成為影響農民利益、不斷推高居民房價、賣地和工程腐敗不斷等問題頻頻發生的一個重要領域。

“第三次土地革命”

目前，在成都出現的這一切有關于土地政策的變革引起了外界廣泛關注。在過去的改革開放進程中，土地承包制與農民集體進城，最初都是違法的，而事實證明，這種違法行為恰恰推動了中國經濟社會的快速發展。

四川省委政策研究室副主任李后強表示，成都市的城鄉統籌總體戰略可以概括為“三個集中”：工業向集中發展區集中、土地向規模經營集中、農民向城鎮集中。他認為，“隨著成渝試驗區不斷推進，繼第一次打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務，滿足農民土地要求的革命；第二次家庭聯產承包責任制之后，可能將由此掀起第三次土地革命。”

具體到土地產權流轉方面，專家認為未來的方向應該是打破政府的獨家壟斷，實現多元經營，以實現土地價值的真正回歸。“小產權房”合法化的核心問題是“農村集體所有建設用地使用權流轉”，成都“小產權”現象之所以引起全國關注，更重要的原因就是2007年7月在成為全國統籌城鄉綜合配套試驗區后不久，成都市國土資源局“彌補”出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》，以政府形式確定了“集體建設用地可以上市流轉”。即土地使用者可以通過與儲備機構協商或按市場配置資源的方式有償取得集體建設用地指標，流轉原則將按照先整理集中、再流轉使用，在保持土地所有權不變的前提下，實行使用權有償、有限期流轉的運作。

當然，成都的新土地政策情況并不是完全清晰。2007年9月13日，成都市國土、房管、規劃和建設四部門，對于目前在農村集體土地上開發建設的“鄉產權”商品房問題，作出了類似風險警示的三點“說明”：一是企業租用農村集體土地進行商品房開發不合法。二是鄉鎮政府發放的“鄉產權”證沒有法律效力。三是《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法》明確規定：“依法批準取得的集體建設用地可以用于建設農民住房、農村集體經濟組織租賃性經營房屋，不得用于商品住宅開發。”四部門最后表示：對于目前已經建成和出售的在集體土地上開發的商品房，市政府有關部門正在研究處理辦法。

中國現行土地制度將土地按所有權分為國有和集體兩類，1987年修改《土地管理法》之后，國有土地已經可以通過“招拍掛”直接轉讓使用權和收益權，但農民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。

從整個土地制度看，2002年的承包法，已經明確了集體土地使用權、收益權和轉讓權都歸承包農戶。農村建設用地的使用權，多少年來，實際上就是農民、村莊集體和鄉鎮企業占著，問題是轉讓權不明確。現有農用地轉為非農用的建設用地，農村自用的建設用地要轉讓他用，只有國家征地一條路。

“土地財政”的隱憂

對中國的各種基層政府而言，將農村

住房與城市商品房形式上進行統一，是城市化最直接的方式，發展鄉產權，也是實現土地價值最有效的途徑。

“但是我更擔心農民失地又失業的情況，農民不能種地就是一種失業。”西南財經大學教授朱明熙說，“現在無論是政府、房地產商、投機商和銀行都在打土地的主意，因為土地基本是最后的賺錢資源了。而最后是誰從土地上賺了錢呢，我敢說肯定不是農民，眾所周知現在政府與民爭利的情況在各地方都非常突出了。”

他認為，由于農民的文化水平和工作技能有限，很難在城市就業中有競爭力，或者只能做一些很低端的工作，“其實是一種辱沒尊嚴的變革，因為農民已經沒有了安身立命之處”。他表示，在新的土地政策施行過程中，政府的屁股坐在哪邊，如何分配從土地上產生的利益都非常值得注意，“因為農民的收益多少及糧食問題風險的產生并不是一兩年就能看出來的”。

“農民單干肯定不是長遠之計，但成都的做法并不是土地改革的最佳出路，如果能夠學習日本、臺灣等發達地區組成‘農村合作社，由農民自己經營土地，做土地的主人，結果并不會更差。”朱明熙說，“把土地都用來建蓋大面積的住房和工廠不一定是最好的獲取利益方式，政府工作一定要以民生為主，而不該以資本為主，不能眼前什么來錢就做什么，這實質是長期利益與眼前利益的關系問題。”

他強調，如果僅僅從經濟收益的角度來考慮問題，那么西方發達國家根本沒有必要種糧食，因為他們的高技術工業產品遠比農產品更賺錢；事實卻是發達國家每年還要對農業進行巨額補貼。

中國現實法律的許可，只有政府能完成“集體土地——國有土地——商業用地”的程序，使其順理成章地壟斷了城市建設用地的供應；這一壟斷權力已經成了地方政府，尤其是經濟發達地區的地方政府收入的主要來源，被形象地稱為“土地財政”。

朱明熙說：“中國的第一、第二次土地改革都使農民得到了長期的好處，所以政府也得到了農民的擁護。但是這一次土地改革的情況卻令人‘謹慎旁觀，我很擔心部分地方官員和商人們為了政績和利益，以‘統籌城鄉為借口再一次掠奪農民，將他們從土地上趕走，實質卻是新的‘圈地運動。”

他表示，這些行為如果稍有不慎，將使社會矛盾積累、引發社會反抗和民眾運動，所以全社會都需要警惕“在我死后，哪管他洪水滔天”的情況出現。