減“副”，為預(yù)算改革開路

陳才安

四級黨委集中換屆工作，如今已經(jīng)進入下半程。回顧已經(jīng)完成的黨委換屆，最大的亮點當屬減少副書記職數(shù)，形成“一正二副”的新模式。輿論對這一結(jié)果表現(xiàn)出樂觀的歡迎態(tài)度：精簡職位可以降低行政成本，“減副即減負”。

“好事”的時評家甚至計算出，一級黨委只要多一名副書記，一年就要多支出30萬元，其費用可以支出10名公務(wù)員或10多名企業(yè)員工，從而說明裁減副職可以節(jié)省財政開支減輕納稅人負擔。

誠然，“一個省有四五十個省級干部，幾百個乃至上千個地廳級干部，一個縣幾十個縣級干部”太過臃腫了，為這些人支出薪水加車馬費是一筆昂貴的開銷，綜觀輿論，焦點即基本集中在“減副即減負”上。然而，一些公共財政學(xué)者和公共預(yù)算學(xué)者提醒說，四級黨委減少地方黨委副書記職數(shù)所節(jié)省的開支，在預(yù)算大盤子里不過杯水車薪，“一缸水少了幾瓢水而已”。

這并不是說這些學(xué)者不看好“1+2”模式，恰恰相反，這是一個讓他們心跳加速的議題。他們關(guān)心的是，“減副”會否是中國改革的一個態(tài)勢，黨委已經(jīng)帶頭精簡副職了，接下來政府會否精簡副省長，副市長，副縣長和副鎮(zhèn)長職數(shù)？毫不夸張地說，他們對“減副”的敏感度無人能及。他們太清楚“減副”對于中國正在進行的公共財政建設(shè)、公共預(yù)算改革意味著什么。

1994年中國才出臺第一部《預(yù)算法》，而真正啟動預(yù)算改革，確切地說是部門預(yù)算改革也是1999年以后的事情。彼時，中國改革開放已經(jīng)進行了21年，政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了一些變化，而有些變化看上去對公共預(yù)算建設(shè)并不有利。

具體地說，憲法以及1994年預(yù)算法賦予人大的預(yù)算權(quán)力主要由黨委和政府構(gòu)成的“行政預(yù)算體系”來行使了，直到1999年部門預(yù)算改革之前，人大并沒有介入預(yù)算領(lǐng)域。1999年以來，“錢袋子的權(quán)力”在各級人大逐漸興起，然而人大很快發(fā)現(xiàn)，原來由黨委和計劃委員會控制的資金分配權(quán)力已經(jīng)“零碎化”到各個分管領(lǐng)導(dǎo)和各個部門，預(yù)算權(quán)力呈現(xiàn)出一種“非正式制度”的色彩，監(jiān)督不易也。

以省級政治為例，一名公共預(yù)算學(xué)者截取了一個省級樣本，在那里有近20名分管領(lǐng)導(dǎo)，他們是省委常委和副省長，每個領(lǐng)導(dǎo)周圍都圍繞著一些黨政部門，即他們的政策領(lǐng)地，各個領(lǐng)導(dǎo)在自己的政策領(lǐng)地擁有幾乎排他的“預(yù)算權(quán)力”。學(xué)者稱之為預(yù)算中的“多支筆”現(xiàn)象。同時，這些政策領(lǐng)地事實上成為分管領(lǐng)導(dǎo)的“選民”。

這是行政首腦與副職分享權(quán)力的結(jié)果，即將一些支出的決定權(quán)下放給分管各個領(lǐng)域的副職，某些資金被獨立出來作為這些副職的專用資金。如果分管領(lǐng)導(dǎo)要支持某個部門的某個項目，他可以“批條子”給部門，部門就可以憑著它去財政要錢，財政就從各個分管領(lǐng)導(dǎo)人的“盤子”里將分管領(lǐng)導(dǎo)同意的資金撥付給部門。這就是中國地方預(yù)算中非常普遍的“批條子”的現(xiàn)象。由于這是無約束的權(quán)力，為貪污浪費現(xiàn)象埋了下伏筆。

在一個正式預(yù)算制度，預(yù)算編制的權(quán)力一般被賦予行政首腦，并有一個由行政首腦直接領(lǐng)導(dǎo)的“核心預(yù)算機構(gòu)”。如果我們確實打算把財政部門塑成“核心預(yù)算機構(gòu)”，這就意味著要將種種“非正式預(yù)算權(quán)力”取消，讓所有的財政資金都進入財政部門的“籠子”，然后再統(tǒng)籌編制部門預(yù)算，提交人大審查和批準，走向公共預(yù)算。

有關(guān)學(xué)者的調(diào)研報告記錄了公共預(yù)算實踐者這樣的觀點，“目前的部門預(yù)算改革是規(guī)范部門的行為，但是，如果不規(guī)范政府的行為，不規(guī)范各個領(lǐng)導(dǎo)的行為，部門預(yù)算改革是很難成功的。只規(guī)范部門的行為而不規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)的行為，就會把各種矛盾下放到部門，讓部門左右為難。”

顯然，這是一個權(quán)力重新配置的過程，同時也是一個權(quán)力受約束的過程。預(yù)算從來都是政治過程的中心，預(yù)算改革事實上也就是實施行政和政治控制。公共預(yù)算學(xué)家對“1+2”模式的解讀也因此與眾不同。他們很清楚，中國目前的預(yù)算改革只是蜻蜓點水，通過部門預(yù)算改革動了一些職能部門的“奶酪”，至于對與財政部門平級的“準預(yù)算機構(gòu)”以及高于財政部門的“領(lǐng)導(dǎo)財政”改革，并未提上議事日程。人大監(jiān)督亦停留在部門預(yù)算層面。

公共政策學(xué)者更為此設(shè)計出一條路徑：給行政首腦設(shè)置一個決策咨詢委員會，為其配置各個領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，從而彌補裁減副職后留下來的決策真空，因為目前“主持全面工作”的行政首腦，決策過程嚴重依賴于控制著各個政策領(lǐng)地的副職的專業(yè)知識和信息。唯其如此，“減副”改革才會順利過渡云云。

未來若干年內(nèi)，如果改革按照上述公共政策學(xué)者設(shè)計的路徑行進，裁減副職，這將意味著中國預(yù)算改革面前的最大一塊石頭被搬走了。減副，為預(yù)算改革開路——這是公共預(yù)算學(xué)者喊出的口號。