無錫公交困局

程　松

2007年的夏天對于合資已滿3年的無銹九龍公交來說如同遭遇了“事故門”，與公交車有關的交通事故接二連三地刊登在蘭地報紙的顯著位置。

7月5日上午，一輛28路公交車后車輪帶倒一名6歲女童，女童遭碾壓后慘死。7月24日凌晨，兩輛711路公交車追尾相撞，造成兩車車廂內10多名乘客受傷，其中3名女子住院醫治。8月12日下午，一輛2路公交車因雨天路滑沖人對向車道，與一輛81路公交車迎面相撞，導致7人受傷。

最慘烈的事故發生在8月17日上午，一輛因故障報修的81路公交車、一輛轎車、一輛坐有乘客的77路公交車在中南路金城路交叉口發生追尾，三車相撞后相繼起火，小車司機慘死于車內。“8·17”事故之后的第9天，九龍公司下屬陽光分公司的一輛大潤發超市免費班車又在梁清路撞死一名騎三輪車的老人。

短短兩個月內竟發生了5起與公交有關的交通事故，不禁讓很多無錫市民質疑公交公司在駕駛員的安全管理上是否存在漏洞，在無錫廣電的BBS平臺上，隔三岔五就有抨擊公交公司服務質量差的帖子出現。

無錫九龍公交是我國首家合資公交公司。2004年3月3日，原本由政府包攬的無錫公共交通(集團)有限公司在吸納了香港九龍巴士3600萬美元的投資后，整體改制為無錫九龍公共交通股份有限公司。

然而3年多過去，我國效仿無錫將公共交通經營全盤向外資開放的城市鳳毛麟角，更多的城市沿襲著從計劃經濟時代以來不變的政府補貼模式。一場對舊體制的改革，應和者寥寥，業內也存在截然相反的聲音，3年的運營結果更讓很多無錫老百姓開始不買賬了，有人甚至在互聯網上喊出了“讓九龍回家去”的口號。

“事故門”之后

九龍在無錫合資的3年，無錫公交運營線路從合資前的105條增長到目前的近130條；公交客運總量從每年2.5億人次增長到目前的近3億人次；1000輛老舊的公交車被置換升級，空調車的比率從10％增加到30％，這樣的成績單看起來似乎不錯。

但另—方面，在百姓的評價體系中，現代企業管理制度帶來的高效率、成本核算帶來的低浪費均與他們無關，他們所關心的是乘車是否方便，票價是否降低。2006年底，無錫市交通局就曾在互聯網上對公交服務的滿意度進行過調查，參與投票的市民接近500A。對九龍公交服務滿意或很滿意的只占13％，50％認為一般，而37％認為較差或很差。問卷的第9題：“您對無錫公交的班次間隔和發車密度是否滿意?”有31.3％的投票者很不滿意，28.9％的投票者不滿意。問卷的第11題：“您對無錫公交的準點率和首末班時間是否滿意7”有25.8％的投票者很不滿意，28.5％的投票者不滿意。這個結果對于九龍而言，無疑很尷尬，也與合資之初九龍公司的雄心壯志形成了鮮明對比。作為亞洲公共交通領域的一塊金字招牌，“香港九龍”原本是“便捷、快速和舒適的公交體驗”的代名詞，它代表著一整套源自于現代企業制度、符合市場經濟規律的公共交通運作模式和管理理念。

在無錫，反對合資的聲音一直存在，而新近發生的公交“事故門”也使得很多人把事故的原因歸咎于公交的市場化改革。

反對合資者認為，正是由于公交公司從全公益性事業轉變為自負盈虧的企業，使得企業的宗旨從無私地為群眾服務退化為貪婪地攫取巨額的經濟利益。他們認為，無論是對線路經營效益的月月核算，還是對運營成本的嚴格控制，乃至對公交駕駛員營收公里、油耗節超、單次完成率的監督考核，最終都是了為了追逐利潤。

對于駕駛員來說，油耗超標會面臨著扣款的風險，而單次完成率的提高則會帶來額外的獎金，于是為了達到這一目標，駕駛員追求行車速度、闖紅燈、違法變道、空擋滑行，這些都被認為是導致交通事故頻繁發生的直接原因。由于合資公司不再從政府那里獲得營運性補貼，票價便成為調節公司收入的有力杠桿。于是不光月票被禁止使用，空調車2元一貫制的票價也讓很多無錫中低收入群體的乘客大呼吃不消。

此外，合資以后最明顯的不同是，公交公司會因為巨額虧損的原因而砍掉某些客流量稀少的公交線路，把車輛挪到效益好的線路上，同時會為了節約成本而提早末班車結束的時間。這些措施肯定會損害一部分乘客的利益，從而降低了公交公司整體的服務水平。

合資的改變

無錫公共交通的境況，是全國很多城市的一個縮影，只不過各個城市表現形式不同罷了。同樣的情況還發生在安徽省會合肥。短短的5個月，11人死于與公交車有關的交通事故，這讓艱難探索了4年的合肥公交市場化改革戛然而止。合肥市政當局的負責人在面對媒體時坦言公交改革走了“彎路”，合肥公交要全面退回國有國營。

長期以來，公共交通—直被當作純公益性的事業，內部缺乏成本管理和核算機制，導致大量浪費和資金使用的無效率，國營公交公司沒有競爭機制，使得公司本身沒有改善經營管理，降低運營成本和提高經濟效益的積極性；所有這一切，導致了我國城市的公共交通企業虧損嚴重，車輛老化、破舊，人員龐雜，每年依賴政府數以千億計的運營補貼方能低效率地運轉。

然而，對于九龍與無錫公交的合資改革，資深公交管理人士的最大感受就是“公司越來越像一個正規的企業了”。

合資公司成立后，仿效香港九龍的管理制度，每月召開一次董事會，對每月的運營成本進行專業化分析，并及時出臺措施彌補。這與原先習慣了“等靠要”，對運營成本采取“鴕鳥政策”的國營公交公司形成了鮮明的對比。

除此之外，合資公司的財務制度非常嚴格，企業的每個項目、每項支出，除了由中方管理人員及港方派駐的財務總監一一審核外，還必須經由董事會審批裁定。駕駛員的工作效能也被納入了嚴格的考核機制，凡是油耗超標，或是單次時間超出線路公示規定的駕駛員都要被扣款，這在合資以前是無法想象的。

一名9路車司機表示，公司對車輛進出站有嚴格的時間限制，根據不同路況制定考核措施，一個早班要開4趟線路，碰上市區堵車，就要耽誤到點時間，雖然不是人為因素，但被路上的公司檢查人員發現，不管什么理由，明顯影響到點的就會罰款，最少50元起。對一些線路較長的司機來說，為了及時搶到到點時間，只能在郊區和相對人少的路段加大油門開快車。

合資帶來的另一個顯著變化是，無錫九龍合資以后，政府每年給予公交公司的營運性補貼全部取消，只剩下兌現老齡卡和學生卡等優惠措施的政策性補貼2500萬元。而且，公交公司原先經營的不錯的餐飲、娛樂等輔業在合資的過程中全面收縮，目前僅保留了車輛租賃和汽車維修等與主業相配套的必要輔業。在這樣的環境下，九龍公司在經過前3年磨合期的虧損后，虧損額逐年減小，并且有望在今年達到收支平衡。

膨脹的城市

僅僅在25年前，無錫還只是一個建成區面積不足28平方公里的小城市，從城市的任何一頭到另一頭，騎自行車也只需要20多分鐘，但今年無錫建成區的面積將達到230平方公里。而截至2006年底，無錫市區戶籍人口已經超過了2307％，而城市暫住人口更是多達170萬。10年前還空曠如野的道路，如今到了早晚高峰，擁堵景象與大城市相比毫不遜色。

統計顯示，無錫每年的機動車正在以10萬輛的數量放量增長，一個人口數量低于絕大多數省會城市的無錫，每年的汽車銷售額能夠占據全國第10的位次，可以想象汽車的爆炸式增長對城市的交通狀況會帶來怎樣的壓力和挑戰。

熟悉無錫城市規劃的專家表示，無錫的公交服務和百姓需求之間存在著巨大的落差，這一落差表面上看起來似乎是公交的問題，但事實上根源并不在于公交本身。專家認為“很多矛盾在經濟社會處于慢速發展的時候，往往難以顯現出來，而一旦處于經濟社會快速變化的時期，便會凸顯，公共交通即是一例。”

這名專家不否認政府在無錫公交市場化過程中的一些做法有值得商榷之處，但他堅決認為，這些問題并不會因為對市場化的全盤否定而迎刃而解。“換言之，這是一種結構性的矛盾，是發展過程中不可回避的現象，沒有多少回旋的彈性。”

為了實現企業運行的盈虧平衡，九龍公司對于客流量稀少，虧損嚴重的線路進行了大刀闊斧的撤銷、歸并和調整工作，另一件讓市民惱怒的舉動是大大提前了許多線路的末班車時間。很多原先到21點30分結束的線路，其末班車時間往前提早了三四小時，甚至5小時，這給許多市民帶來不便。

除九龍公司與市民產生矛盾外，由于改制后的公交不再具有濃郁的政府色彩，于是有些公權部門漸漸地不把公交公司當回事了，這讓九龍公司抱怨不已。

典型事例是發生在2006年11月28日的公交13路調度站被強拆事件。根據無錫本地媒體的報道，當日上午9點半，位于寧海里公交停車場的13路車調度站接到一個電話，要調度室立即搬出，拆遷隊馬上就要來了。話音未落，數十個民工就在協警配合下，不顧司機們的阻止，將調度室內的物品強行搬到屋外。隨后，挖掘機將4間辦公室、1個廁所和1個車棚全部推倒。此舉導致公交13路被迫停運兩天。由于13路公交車是連接寧海里、中橋地區唯一的一條公交線，兩日停開，導致上萬人次出行不便，造成了惡劣的社會影響。

而引發這一事件的原因是因為無錫市崇安區下屬的一項市政工程鋪設管線需要占用停車場的用地。

地鐵破局

要解決公共交通問題，無錫政府決策層近年認識到，沒有軌道交通，常規公交的發展最后只能走進死胡同。

早在1995年，就有人提出要規劃無錫的軌道交通網絡，計劃修建兩條“十”字交叉的輕軌線，采用類似于重慶輕軌那樣的單軌技術。但受限于當時條件，輕軌最終停留在設想階段。

7年之后，伴隨著與日俱增的城市交通壓力，無錫的決策層又開始謀劃地鐵的規劃和建設工作。2006年12月底，作為無錫軌道交通建設的“打頭先鋒”——《無錫市快速軌道交通建設規劃》正式上報國家發改委審批。

據測算，無錫規劃的軌道交通線路總長度160公里，如果按照每公里35億元的造價來計算，總投資接近560億元。無錫市規劃設計院一名專家認為，對于無錫這樣經濟總量位居全國前十的城市來說，這筆錢并不是什么了不起的數目。“一個城市最終要做的事，晚做不如早做，”專家表示，“早做的兩大好處，一是可以節約成本，現在能修一公里的錢5年后搞不好就只能修一半；二是可以避免大規模的拆遷，等到城市都已經鋪開來再做，那時的困難就很大了。”

這名專家還舉了日本的例子：“眾所周知，日本是公共交通比較發達的國家，日本城市大規模的軌道交通建設起始于20世紀60年代，那時候的很多城市正像現在的無錫一樣，處于大規模擴張的門檻上，如果日本人也等到現在再去修地鐵，恐怕城市的交通早已經癱瘓了。”

然而，由于地鐵的特殊性，建不建，何時開建都不是無錫自己說了算的。對照國務院在2003年發布的第81號文件《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》中對申報地鐵的城市設立的門檻，地方一般預算收入100億元以上，國內生產總值1000億元以上；城區人口300萬人以上等等。

這些條件無錫都符合，但年初有消息傳出，國家發改委有意放緩像無錫這樣的非省會城市申報地鐵的審批程序。這一傳聞在受發改委委托的中國國際工程咨詢公司7月份的評審意見中初露端倪。中咨公司要求無錫加強對城市建設及交通現狀和發展趨勢的定性和定量分析，更好支撐無錫軌道建設必要性的論述。要對客流預測進一步深化，對決定客流量大小及分布特征的關鍵基礎數據進一步核實等等，言下之意不講自明。

如果上述傳言屬實，那么無錫決策層希望通過建設地鐵來突破公交困局的努力很可能將遭遇一場曠日持久的等待。在這樣的情況下，一份政府對公交發展的指導性意見醞釀出爐。

公交新政

2007年3月16日，無錫市政府第61次常務會議討論通過《市政府關于優先發展城市公共交通的實施意見》。這份旨在理順公交發展難點、引導百姓優先選乘公交的政府意見，被稱為無錫的“公交新政”，并以市政府2007年第82號文件的形式下發。

文件出臺的背景，除了國務院去年下發的關于加快城市公交發展的意見外，還受到全國數十個城市爭先恐后發布扶持公交政策的影響。

今年年初，北京市宣布將安排4976億元財政資金補貼公交虧損，比上年增加13億元，增加部分的主要用途是降低票價，所有公交乘客都將享受到4折的優惠。基本在同一時間，無錫的近鄰——江蘇省常州市也宣布將從市級財政中拿出7.5億元，將“公交補貼”進行到底。除此之外，上海，天津，重慶，南京，湖州，濟南，杭州等城市都表示將增加對公共交通的資金扶持程度。

對于老百姓來說，82號文件里最引人注目的就是第13條對票價優惠措施的規定。該條款明確從2007年7月1日起，使用太湖交通卡乘坐已安裝刷卡機的公交車，一律實施票價8折優惠。公交企業因此受到的經濟損失，由政府承擔一半。

雖然九龍公交對降價帶來的收入損失諱莫如深，但如果按照無錫公交目前25萬太湖公交卡持卡人來計算，票價8折以后將使公交公司每年減少收入近5400萬。由于政府只承擔損失的一半，剩下的一半將由九龍公司自己承擔。不過，票價的降低也帶來客流量的攀升，據統計，7月1日以后，每天的客流量都上升了將近1萬人次。

對于業內專家來說，82號文件的重要性倒不在于降價和具體的發展目標數字，其最大的看點恰恰在于理順公交運行體制，明確政府所扮演的角色上。文件除了明確政府要加大城市公共交通資金的投入外，依然強調了其堅持公交市場化改革的堅定決心。

《意見》表示要以“政企分開、管辦分離”為重點，當前的公交特許經營政策穩定不變，政府依法保障社會公眾和公交企業雙方利益。城市公共交通建設納入公共財政體系，公交企業的營運成本和費用要作年度審計，對政府要求開通的冷僻線路、郊區線路以及其他政府指令性任務造成的政策性虧損，由政府承擔。

無錫公交體制的改革，毋庸置疑走在了全國城市的前列，但它顯然尚處在一個初級階段。加之由于城市飛速擴張，人口迅速集聚，改革過程中各種利益的碰撞，國家政策的限制，以及老百姓對于公交服務越來越嚴格的評判標準，目前的無錫公交還難以走出困局，而且從表面上看，這個困局似乎比不改革之前還要復雜。