權力下沉：浙江試點強鎮擴權

傅白水

浙江悄悄地進行強鎮擴權的改革，最根本的誘因還是浙江發達的民營經濟推動的農村城市化和工業化。

日前，繼強縣擴權之后浙江省又在紹興縣率先實行強鎮擴權的試點。紹興縣將楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水等5個鎮作為“擴權”的試點，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。

2007年初，該縣建設局、發改局、經貿局、外經貿局、建管局、商貿局等部門，與這5個鎮簽訂了委托行使管理職能協議書，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發等相應的職權下放到這些鎮。5個鎮還享受相對獨立的財權，區域范圍內的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮。

而在此之前的2005年，紹興縣就開始了強鎮的部分擴權試點，試點由紹興縣農村綜合改革領導小組辦公室主導，委托行政執法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。該縣嘗試委托執法方式，把環保、安監、勞動和社會保障、林業等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮綜合執法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權在縣主管職能部門。

并且，浙江的強鎮擴權并非紹興一家，據了解，列入浙江“十一五”中心鎮培育工程的省級中心鎮共141個。對于這些中心鎮，浙江省決定擴大其經濟社會管理權限，“依法下放、能放就放”。

為何要在鄉鎮擴權

在全國鄉鎮機構普遍精簡、鄉鎮一級沒有執法機構和權力的背景下。紹興縣的鄉鎮擴權之舉在國內顯得非常特立獨行。

浙江為什么在鄉鎮一級要不要精簡和裁撤的爭議中，毅然給鄉鎮擴權呢?追根求源，這與浙江經濟發展水平與格局導致的農村工業化和城市化有著深刻的關系。

作為我國民營經濟最強的省份，浙江民營企業數量在全國是最多的、實力也是最強的。并且，浙江的民營企業以中小企業為主導，約占99％。更值得一提的是，浙江的民營企業多是從農村中產生和發展的。上世紀80年代開始，浙江農民就率先洗腳上田，務工經商，在全省迅速出現了“百萬農民創業，千萬農民就業”的局面，家庭作坊、私企和民營企業在浙江迅速崛起，吸納了大批農民。浙江在農村工業化的進程中形成了獨特的集群經濟的發展模式，即在相對集中的地域上，千家萬戶分工協作，生產經營某一個或某一類產品，“小戶圍繞中戶轉、中戶圍繞大戶轉”，有實力的興辦規模企業，實力小的就從事家庭作坊式生產。

“一鎮一品”、“一鎮一業”是浙江經濟的典型現象，形成了諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等聞名中外的經濟集群，有力地推動了浙江經濟的發展。

統計數字表明，平均25個浙江人中就有一個老板，在溫州和臺州地區，平均每4個家庭就辦有一個企業。以中心城市、城鎮和塊狀特色經濟的發展帶動產業和農業人口的集聚，目前已使全省80％以上的農村勞動力轉移到二三產業就業。城市化和工業化的浪潮已然席卷了浙江發達地區的農村，農村和農民的生存狀態發生了巨變，使得原來建立在傳統農村形態上的鄉鎮政府架構和功能遠遠落后于實際的發展。與經濟快速發展相比，這些強鎮的社會管理，卻仍停留在農村小集鎮層面。比如怎樣使環境保護、社會保障、集鎮規劃、審批處罰等與經濟同步發展，鄉鎮無法統籌解決。

“我們看得見，管不著。”這是鄉鎮干部對發達農村的執法困境的評價。如經常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮里反映，但鎮干部說無權查處偷排污水的企業。”因為鄉鎮一級沒有環保執法機構，也沒有執法權力，因此只能報告縣一級的環保部門，讓他們來處理，可縣環保局又有很多鄉鎮要管，往往人手不夠，顧及不全。

但另一方面，安全生產事故、食品安全事故、計生、民政等難題大多發生在鄉鎮。按照規定，如果安全生產方面發生責任事故，鄉鎮方面的相關負責人將受到處理。

“下面是天大的責任，巴掌大的權力。”眾多鄉鎮干部認為，這其中的主要問題就是權責不一致。無疑，強鎮擴權，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

“小孩子成長太快，而衣服太小。”對于這種基層政府管理上的不適應，浙江省發改委一名負責人形象地比喻說，給強鎮適當擴權，就是讓成長快的孩子換上一件大衣服。

此外，由于鄉鎮沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉鎮這層的公共財政無法發揮更大作用，基礎設施建設滯后。毫無疑問，這些鄉鎮職能、公共設施和服務的滯后，嚴重影響浙江農村城市化和工業化大潮的進程。強縣擴權，使得縣級政府擁有了其他地方省轄市的權力，這導致縣級政府的權力大增，但權力增加后，縣級政府由于人力等因素很難將一些權力執行到位，權力不能到位地行使，倒不如將一些原先縣級政府的權力下放鄉鎮政府，將農村管理得更好。

農村工業化和城市化的必然趨勢?

從近年的實踐來看，強鎮擴權給浙江農村的確帶來了積極的效應。這些鎮的職權擴大后，經濟發展的動力大大增強。如紹興錢清鎮的原料市場，近年來發展很快，去年成交額達198億元。但由于鎮一級沒有財力，缺乏相應的事權，市場升級相對緩慢。這次，錢清鎮有了相應的職權后，多年積蓄的力量一下子得到了釋放。他們全力改造提升輕紡原料市場，計劃用5年時間使市場區域擴大至1平方公里。鎮的職權擴大后，使許多土生土長的企業家信心大增。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統一管理、鄉鎮運作、部門指導”的原則，對農村中直接影響穩定、發生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執法管理職能問題，在三個試點鎮嘗試委托執法方式，把環保、安監、勞動和社會保障、林業等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮綜合執法所。縣各職能部門與各鎮綜合執法所簽訂書面授權協議，其中規定行政執法委托行使的權責。

通過委托授權，彌補了原來縣機關鞭長莫及、管理往往滯后的不足，也有效地化解了鄉鎮政府權小責大、權責不一的矛盾，促進了鎮(街)職能轉變，強化了公共管理和社會服務。

例如，對于鄉鎮在環保監管上的空白，書面授權協議第三條明確規定，執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。在平水鎮環保執法員看來，自己現在腰桿硬了，發現偷排污水行為后，只要拿出相關執法證就可以及時處理。發現老百姓有違法建房現象，也可以直接到鄉鎮反映，鄉鎮可以及時下發“停建通知書”，防止違法行為進一步擴大。

據統計，到2005年底，全縣各鎮共受理調處各種案件649件，其中環保17件、勞動495件、安監5件、城建8件、其他124件，較

好地維護了農村社會穩定。楊汛橋鎮公共管理服務中心則通過開展為期一個月的聯合整治行動，迅速改善了江橋地區社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時，違章查處有力，共查處違章建設項目8件，拆除違法建設項目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財政支出。”由是，中國最基層的鄉鎮政府的“天大的責任，巴掌大的權力”得到統一。

面對農村城市化和工業化的浪潮，浙江進行了與之相匹配的強鎮擴權，增強了基層政府社會管理和公共服務的能力，值得肯定。從實際情況看，我國有近60％的人口在農村，要實現城鄉協調發展，推進社會主義新農村建設，最終要靠基層政府來貫徹和落實。在現階段，農村市場經濟秩序的維護、利益矛盾和糾紛的處理、公共資源的管理、各種疫情的防范、農村教育和培訓的組織、農村文化的建設、公共信息的發布等等，都要靠鄉鎮機構去具體組織和實施。

但如果以鄉鎮財政的負擔能力為理由而大規模地撤并鄉鎮與裁員，無助于鄉鎮功能重建的實際解決，而且與建設社會主義新農村的方向背道而馳。從這點來看，鄉鎮機構改革的最迫切目標應該是解決鄉鎮的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉鎮名副其實地承擔起服務于百姓、服務于社會的功能。浙江在精簡鄉鎮機構和人員的同時，下放部分行政執法權給鄉鎮，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強了鄉鎮的農村公共服務和公共管理職能，從大勢看符合農村城市化和工業化的實際與趨勢。

但擴權也帶來問題，首先是鄉鎮執法人員業務素質參差不齊，影響執法效率與質量。雖經多次專題培訓，但執法人員專業知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數量偏少的現象較為普遍。其次，鄉鎮擴權，使得數量巨大的鄉鎮干部擁有隨時的應變權、裁量權和處置權，如果控制不當，很可能導致司法和執法的不公與權力濫用。

紹興縣的改革，是否能取得好的效果，甚至能讓改革推動法律和行政力量的變化，或者是各鄉鎮無法控制執法人員素質，而導致執法不公，進而導致改革試點的失敗，還須長期的實踐檢驗。

但浙江的實踐同時也表明，強鎮擴權，強鎮由農村轉變為衛星城很可能就是中國發達農村地區工業化和城市化的趨勢。