“垂直”不是加強環保的唯一法寶

潘多拉

近年來，中國的環境治理取得了一定成效，國家環保總局已連續刮起三次“環保風暴”，公眾環保意識也有所增強，但環境污染的嚴酷現實依舊不容樂觀。鑒于環境惡化主要責任者是一些地方政府和企業結成的利益共同體，有關方面要求對環保部門實行垂直管理的呼聲日漸高漲。論者認為，垂直管理能降低環保部門與地方和企業的利益關聯度，清除地方保護主義對環保工作的影響，打破中央與地方在環保工作上的博弈僵局，保障中央的政令暢通。

從加強中央政令的權威、破除地方保護主義的角度看，對行政部門實行垂直管理，是一種有效的制度選擇，比如海關、稅務、工商、質量監督、國土等行政部門實行垂直管理后，工作多少都有所改進。然而也要看到，垂直管理模式畢竟不可能擴大到所有政府部門，地方保護主義盛行，中央政令不能暢通，有時并不意味著中央和地方之間存在著“不可調和”的矛盾，而更多地反映了地方政治生態失衡。

具體到環保問題，一些地方政府為了打造以GDP為核心的政績工程，為追求經濟發展指標而不惜殺雞取卵、竭澤而漁，致使生態環境慘遭破壞。在一些地方政府負責人的算盤里，發展經濟符合他們的實際利益，保護環境不符合甚而將危害他們的實際利益，于是他們對中央的環保政策陽奉陰違，要求所轄環保部門“服從經濟發展大局”，威脅環保局長“不聽話就換人”，甚至出現“環保局長引進污染項目”之類的嚴重事件，也就不足為怪了。

在一個地方，民眾不一定是經濟發展的直接受益者，但他們一定是環境污染的直接受害者，發展經濟與保護環境的矛盾，實際反映了政府利益與民眾利益之間的矛盾。面對一些地方政府確立的“環保為經濟讓路”方針，如果這個地方的民眾和民間環保組織能經由法定的渠道(比如人大機關、司法機關)，通過合法而有序的政治參與，充分表達保護環境、維護權益的意愿和決心，矛盾或許也不難解決。但是，常見情形是，一些地方的人大機關、司法機關往往很難對地方政府“以環境污染促經濟發展”的沖動形成有力的制約，這樣，本來可以在地方解決的問題，就只能交由中央“垂直”解決，本來是一個地方內部的矛盾(政府利益與民眾利益的矛盾)，就轉化成了中央與地方的矛盾。

另一方面，在現有的雙重管理體制下，地方環保部門的人、財、物均受制于當地政府，無形中成了地方政府序列中的“軟部門”。一些地方的環保部門長期無所作為“自暴自棄”，別說政府主要負責人和其他部門不把環保部門當回事兒，老百姓也幾乎不再對他們抱什么希望，將他們戲稱為與固體廢物、氣體廢物和液體廢物并列的“肉體廢物”。然而，“軟部門”又是怎樣形成的呢?如果說環保部門的工作一直不受重視，那么，環保部門自己對工作又是怎樣重視的呢?

每個政府部門都有自己的法定職能，政府部門之間原本只有職能劃分之不同，而并無“軟”“硬”之分別。在一個規模很大、職能也很突出的部門里，如果從領導干部到一般工作人員都消極應對，得過且過，那么，即便這個部門原本較“硬”，時間一長也會“軟”下來。相反，在一個原本較“軟”的部門里，只要決策者、執行者和參與者都對自己的行政行為懷有明確的認知和內在的動力，并在一個日益開放的格局中找準了改革和創新的方向，就能夠不斷拓展工作空間，使所在部門變得越來越“硬”。人是生產力中最活躍的因素，在同一個部門，不同的人會干出不同的成績，而同一個人，在不同的部門可能同樣業績卓著。在中央政府序列中，國家環保總局(以前叫國家環保局)以前也是比較“軟”的，最近幾年卻引人注目地變得“硬”起來，這是很能說明問題的。

所以，一些地方的環保部門不夠硬氣，“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”，既與地方保護主義勢力施加的種種限制與阻礙有關，也與環保部門自身的建設乏力、乏術有關。當前，在考慮是否對環保部門實行垂直管理的同時，微觀而論，各地環保部門應以國家環保總局為榜樣，克服自卑、茍且的情緒，懷著“知其不可為而為之”的勇氣，首先自己的腰板兒要“硬”起來，自己要把自己重視起來；宏觀而論，則需要通過更廣泛的地方民主選舉和基層民主自治，完善地方權力制衡機制和民主決策機制，改變“權力自上而下賦予、掌權力者自下而上負責”的現狀，促使地方政府更多地對地方政事負責，對當地民眾的權益和福祉負責，促使地方環保部門嚴格依法履行環境執法職能，承擔起為民眾和子孫后代“守護一片藍天”的重任。

試想，如果有一天，一個地方政府控制污染不力，這個地方的群眾監督、輿論監督以及各種社會團體和自治組織的監督足以形成強大的壓力，人大機關也“敢于”依法對環保部門提起質詢，甚至對政府負責人提起罷免程序，法院也“敢于”受理并獨立審判民眾對政府提起的環境訴訟，那么，中央與地方在環保問題上到底還有多大的矛盾，環保部門到底有無必要實行垂直管理，大約就不成其為一個問題了。

(作者系《北京青年報》評論員，雜文家)