中國反腐走近“中紀委模式”

宋　濤

成立國家預防腐敗局，表明中國反腐敗的"中紀委模式"已經走向成熟。

"在這屆全國人大代表中，從提議案方面來說，我是前三名。"3月19日，剛剛從北京開完"兩會"回到安徽馬鞍山市的全國人大代表?馬鞍山市金家莊區人大常委會副主任童海保告訴《新民周刊》。他當代表后的4年提出的議案達到112件，建議39件，被采用了74件，今年又遞交了30多份議案。

"在反腐敗結構上，我希望中國的反腐敗系統能建成中紀委模式，把紀委?監察?檢察院，甚至武警，各種力量組成在一起，對腐敗形成一種泰山壓頂之勢。"童海保說，這個議案他提出來已經3年了。其實，他擔任區人大常委會黨組副書記?副主任的時間還不到1年，此前在檢察院工作了27年(擔任檢察長9年)，"長期在反腐敗一線摸爬滾打，和陰暗面與社會腐敗分子打交道"。讓童海保感到高興的是，他的這個議案得到了中紀委?監察部的"高度重視"，他認為今年即將成立的國家預防腐敗局，就是中央整合反腐敗力量的一個重要標志。

一位長期研究腐敗問題的專家告訴記者說，成立國家預防腐敗局至少給外界透露了兩個信息，一是我們的反腐敗已經由懲處為主?懲防結合為主向預防為主發展;二是正像童海保代表說的那樣，中央要整合反腐敗力量，中國特色的"反腐敗的中紀委模式"即將形成。

重磅新聞

成立國家預防腐敗局的消息最早由中紀委副書記?秘書長干以勝透露。今年"兩會"前夕，國務院新聞辦舉行新聞發布會，邀請干以勝介紹去年中國的反腐倡廉工作。在這次發布會上，干以勝向外界透露了許多人們十分關心的新聞:中國承諾不會判處賴昌星死刑?邱曉華案已經開庭審理?中國將組建成立國家預防腐敗局等等。

在這些新聞中，以"成立國家預防腐敗局"最引人注目。高官腐敗案件此前并不少見，而"國家預防腐敗局"卻是第一次亮相的"新詞"，堪稱"兩會"前的一條重磅新聞。發布這條新聞的干以勝，剛剛在今年初召開的中紀委第七次全會上，增選為中紀委副書記，此前，他曾擔任監察部副部長，中紀委常委?秘書長，主持查辦了廈門特大走私案。

"兩會前夕發布'成立國家預防腐敗局'這樣一個重大新聞，其意義不言而喻。"中紀委"國家預防腐敗局"課題組一位專家告訴記者說。關于"國家預防腐敗局"的研究已經悄悄進行了一年多，到了把問題拋向社會，并讓社會各界進行關注和討論的時候了。

成立國家預防腐敗局的消息自然引起了國內外輿論的廣泛討論，也引起了全國人大代表和政協委員的關注。3月8日，全國政協常委?監察部副部長陳昌智在政協座談會上透露，國家預防腐敗局將在今年成立，但具體時間待定。有關成立國家預防腐敗局的具體方案?框架?人事編制?下面的辦事機構目前還沒有確定，都在研究中。4天之后(3月12日)，中紀委副書記?秘書長干以勝在參加湖南代表團會議時說，國家預防腐敗局已通過了中央編制辦公室審批，但具體掛牌和運作時間尚未確定。

前后只有4天的時間。4天前，關于"國家預防腐敗局"的編制還正在研究之中;4天后，"國家預防腐敗局"已經通過了中編辦的審批。而且，中間還有隔著一個周末，主要官員都在"兩會"上。

中紀委副書記干以勝并沒有透露國家預防腐敗局的具體編制情況。此前，監察部副部長陳昌智說，國家預防腐敗局將放在監察部，具體的主管部門還在研究中，但這個專門機構的規格會比較高。

"關于國家預防腐敗局的機構設置問題，也就是說，是放在中紀委下面，還是國務院下面，目前還值得研究。"一位憲政學者告訴記者說，根據《聯合國反腐敗公約》要求，預防腐敗局要有"獨立性"，因此有人提出，國家預防腐敗局的規格可以更高一點，成為國家的一個專門機構。甚至有人提出這樣的觀點，國家預防腐敗局由人大產生，與一府兩院并行。

"我認為，國家預防腐敗局有可能放到監察部下面，是一個副部級單位，局長由監察部副部長兼任。"清華大學公共管理學院廉政研究室主任任建明對記者說，由于中紀委在反腐敗方面的強勢地位，加上目前中紀委和監察部合署辦公的體制，國家預防腐敗局的實際領導者仍然是中紀委。

而中央黨校教授王貴秀在接受記者采訪時則認為:"如果機構的名字中有'國家'二字，就表明是國家機關，是國家機器，就不能放到中紀委。如果放到中紀委下面，應當去掉'國家'二字，叫中紀委預防腐敗局。"

王貴秀的觀點得到了中國人民大學法學院教授韓大元的支持:"因為中紀委是黨的機構，因此其下面不能設國家機關。如有'國家'二字只能是國務院下面的一個局。如果在監察部下面，地位又低了。我認為，國家預防腐敗局應該是一個獨立出來的機構，相對獨立，直接隸屬于國務院。此類機構在國外也都是相對獨立的。"

"目前中紀委下面有八個室，分別負責查辦全國各地的腐敗大要案。如果把預防腐敗局放到中紀委下面，地位肯定要在目前的八個室之上。"任建明分析說，"級別不是正部也得是副部。"

一位憲政學者對記者介紹說，因為是"國家局"，因此預防腐敗局這一機構應該是放在國務院下面。而根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》規定，國務院下面的機構主要分為四類:一是國務院組成部門。目前是28個部委，包括中國人民銀行和審計署。國務院組成部門的設立，要由總理提請全國人民代表大會決定(在全國人民代表大會閉會期間，提請全國人大常委會決定)，目前看，預防腐敗局不在這類機構之列;二是國務院直屬機構。目前有18個局，譬如國家稅務總局?國家統計局?國家林業局等，是國務院主管某項專門業務的行政機構，具有獨立的行政管理職能。此類機構的設立，由國務院決定，無需全國人大批準，預防腐敗局歸入此類機構的可能性較大;三是國務院辦事機構。目前有4個，國務院僑務辦公室?港澳事務辦公室?法制辦公室?研究室，這類機構是協助總理辦理專門事項的行政機構，預防腐敗局不會在此機構內;四是國務院組成部門管理的國家行政機構(國務院部委管理的國家局)。目前有10個:信訪局?糧食局?煙草局?海洋局?郵政局?外匯局等，此類機構不是主管部門的內設司局。預防腐敗局也有可能歸入此類機構。

"盡管國家預防腐敗局是國務院下面的一個機構，相對獨立，也有可能直接隸屬國務院，但就如同監察部一樣，也應該是與中紀委合署辦公。"這位憲政學者認為，監察部與中紀委合署辦公后，雖然機構列入國務院序列，但編制卻列入了中共中央直屬機構，"因此，國家預防腐敗局的機構序列雖然在國務院，但人員編制卻是中央直屬。這也是國家預防腐敗局的特殊之處。將來的格局可能是:中紀委?監察部?國家預防腐敗局三家合署辦公，三塊牌子，一套人馬，由中紀委統領。"

"中紀委模式"

全國人大代表童海保在接受采訪時說:"關于反腐敗的中紀委模式，我連續提了3年了。最近，中紀委?監察部告訴我，他們正在研究制定《廉政法》。我國目前正處于腐敗的持續期和高發期，近年來有100多名省部級高官被查辦，說明國家懲治腐敗的力度在不斷加大。最近，又準備組建國家預防腐敗局，表明中央正在整合反腐敗力量。"

"其實，自1993年1月1日中紀委?監察部合署辦公以來，就開始了反腐敗的中紀委模式。它們是兩塊牌子，一套人馬。不久，中央就確定了中國反腐敗的領導體制:黨委統一領導?黨政齊抓共管?紀委組織協調?部門各負其責?依靠群眾支持和參與。在這個機制中，紀委處于'組織協調'的重要地位。"一位專家介紹說。

中央黨校教授王貴秀對"中紀委模式"比較認同:"我們目前反腐敗的機制是紀委牽頭，由于紀委與監察部門合署辦公，因此絕大多數腐敗案件，都是紀委先查，構成犯罪的移送檢察院，不構成犯罪的，給予黨紀政紀處分。在中國，各級紀委成了反腐敗的主力軍。中紀委的人不多，在全國各地查辦大要案，成績很大，功勞不小，每個人都該發大獎。這些年，中紀委為反腐敗出了不少招，譬如巡視制度。"

一位長期研究腐敗問題的專家在接受記者采訪時說:"目前，中國的腐敗案件80%以上是紀委先查，是否給予黨紀?政紀?法紀處分，也是由紀委決定(法紀處分移交司法機關)。對縣處級以上官員腐敗案件，95%以上是各級紀委先查辦。而對省部級官員腐敗案件，100%是中紀委先查。中紀委查處后，一般先給腐敗官員黨紀?政紀處分(政紀處分以監察部名義決定)，構成犯罪的，移交最高檢反貪污總局。因此，各級紀委在中國反腐敗中充當了極其重要的角色。如果說香港的反腐敗是廉政公署模式，內地的反腐敗自然可以稱作是紀委模式。"

"通過近年來不懈的查辦高官腐敗案件(全國人大代表童海保統計，近年來有100多名省部級高官被中紀委查辦)，中紀委在社會各界的聲望卓著。"這位反腐敗專家認為，"中國反腐敗的模式之所以是中紀委模式，有五個方面的因素。一是，只要官員(有時也包括非官員，譬如行賄案件中的民營企業老板)有腐敗行為發生，包括違反黨紀?政紀?法紀，紀委都可以立案查處，譬如官員包二奶?賭博等，紀委的這個職能有點類似香港的廉政公署，對腐敗行為'零容忍'，而且中央在這方面的制度不僅很多，也很嚴厲，目前的主要問題是得不到嚴格執行，因此紀委在反腐敗工作中的空間還很大，就是老百姓說的'權力很大';二是，紀委有比較嚴厲的調查措施和手段，一般公認的是'雙規'，許多腐敗官員最怕的是'雙規';三是，腐敗官員在'雙規'期間的交代和檢舉揭發已經被法院認為是自首和立功。這一條也很重要，可以促使腐敗官員在'雙規'期間主動交代問題和檢舉他人，而法院的認可已經使紀委的調查取證具有了準司法的性質;四是，紀委可以調動武裝力量，主要是武警。全國人大代表童海保也提出，中紀委模式包含武警在內;五是，'雙規'期間，檢察機關可以提前介入。有的地方是紀委?檢察院聯合辦案。也就是說，在整個反腐敗的鏈條中，紀委處于核心地位，而中紀委在反腐敗中的突出表現又促使了中國反腐敗模式的形成和發展。"

中國反腐敗的力度在世界上是有目共睹的，但為什么難以杜絕邊查處邊滋生的現象?王貴秀教授認為，腐敗現象多發與我們的體制有關，現在的問題是一把手的權力太大，且不受監督制約。腐敗分子未落馬前，在主席臺上講反腐敗問題頭頭是道，有人還編了一本《腐敗分子論反腐敗》，很有諷刺意味。因此，預防腐敗的關鍵問題是要有一個好的體制，正像鄧小平講的那樣，預防腐敗要靠制度，"好制度使壞人變成好人，壞制度使好人變成壞人"。

"建立一個伸手必被捉的制度，官員個人財產申報制度是關鍵。"王貴秀說，成立國家預防腐敗局，表明反腐敗的中紀委模式已經走向成熟。

制度創新

有國外媒體認為，組建"國家預防腐敗局"是中國吸收和借鑒發達國家預防和懲處腐敗的先進經驗，在反腐敗問題上的制度創新。還有評論對中國下一步的反腐敗趨勢進行了分析，認為雖然只是增加了一個機構，但整個國家的反腐敗格局發生了變化，影響的不僅僅是一個行業和領域，有可能會帶動整個政治體制的變革或變化。有人預測，下一步，與"國家預防腐敗局"相配套的許多政策和法規將相繼出臺，譬如官員個人財產申報制度等。

中央黨校教授林喆統計了上世紀90年代以來的歷次"兩會"熱點，反腐倡廉一直位居前列。在許多門戶網站進行的"兩會熱點問題"網上調查中，"反腐倡廉，力懲貪官"也位居網民關注度的首位。1999年，當時30位人大代表提交的《建議制定國家<反腐敗法>》的議案，被列為1999年"一號議案"。而中央《建立健全教育?制度?監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》確定，要在2010年前，制定《反腐敗法》?？梢?，腐敗不僅僅是影響國計民生的一個大問題，也是危及執政黨的"最大危險"，中央下定決心要予以預防和懲治。

每一個國家機構，包括黨的機構，都有一個職能的"法定化"問題。"國家預防腐敗局的實質內容有多少?實體的工作內容和方式究竟是什么?與其他同類機構在職能上如何劃分?通過什么樣的方式達到預防腐敗的目的?"西北政法大學教授董和平在接受記者采訪時，一連提出了數個問題。

董教授分析說，香港廉政公署是通過實質的追究，發現制度漏洞，警示政府從而達到預防的目的。我們成立國家預防腐敗局，首先要解決的是這個機構的工作內容?方式，以及與同類機構發生沖突時如何解決，最后是與其他國家機構活動的銜接問題。

盡管關于國家預防腐敗局的職能還未明確界定，但根據中紀委副書記干以勝關于預防腐敗工作的"四個方面"理論，該局未來職能主要分以下四個方面:一是加強對干部的教育，使黨員領導干部增強廉潔自律的自覺性;二是加強制度建設，不斷提高反腐倡廉工作的制度化水平;三是加強對權力運行的制約和監督，包括對貫徹落實國家政策?法律法規情況進行監督;四是加強反腐敗國際合作，認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務。

一位參加"國家預防腐敗局"課題組的專家介紹說，從這四個方面的內容看，國家預防腐敗局的職能其實是一個整合，就是把以前分散在其他機構和部門的職能，整合到一個新的機構來，本身并沒有新增加的內容。譬如，紀委系統的宣教室?黨風室?糾風室，檢察系統的預防犯罪部門等。

問題是職能整合了，機構和人員是否也隨之整合?如果國家預防腐敗局與中紀委合署辦公，那么，中紀委原有的宣教室?黨風室?糾風室，就可能被合并到國家預防腐敗局，包括人員。此外，國家預防腐敗局成立后，分散在其他部門的預防機構，譬如檢察機關的預防犯罪部門，是否還有存在的必要?在多個預防部門存在的情況下，國家預防腐敗局如何統領這些分散的預防力量?牽一發而動全身，職能的整合必然涉及機構編制等問題。因此，無論從哪個角度講，成立國家預防腐敗局都是中國反腐敗格局的大調整。

中國社科院研究員邵道生在接受記者采訪時認為:"預防腐敗與懲處腐敗應該放到一塊，一步到位，成立國家反腐敗局，或者叫國家反貪局，類似香港的廉政公署，而不是現在的國家預防腐敗局。"

邵道生曾任最高人民檢察院專家咨詢委員會委員?中紀委特約研究員，是著名的反腐敗研究專家，他的觀點得到了中央黨校教授王貴秀的贊同:"我認為可以將預防和懲處腐敗的機構放在一起。"

成立國家預防腐敗局的消息也引起了最高人民檢察院的關注。因為最高檢也有一個預防廳的建制，全稱叫做"職務犯罪預防廳"，而且這一內設機構設立時間較早，最初是在反貪局下面，后來單獨列出，成為檢察院一個內設機構。在最高檢的官方網站上，"職務犯罪預防廳"的職責是這樣界定的:對國家機關工作人員職務犯罪預防工作進行研究?分析并提出職務犯罪的預防對策和檢察建議;負責預防職務犯罪的法制宣傳工作;負責全國檢察機關對檢察環節中其他社會治安綜合治理工作的指導;承辦下級人民檢察院有關職務犯罪預防工作疑難問題的請示;研究?制定職務犯罪預防工作細則?規定。

3月15日，最高人民檢察院常務副檢察長張耕高調接受媒體采訪說，國家預防腐敗局在反腐敗方面會起總協調的作用，可能不會辦理具體案件。張耕說，國家預防腐敗局是由中紀委與監察部牽頭，進行組織協調。而檢察院的反貪局負責偵查職務犯罪案件，紀委負責前期調查，黨內處分由紀委處理，行政處分由監察部門處理，追究刑事責任則移交給檢察院和法院，各個部門都承擔了一定的任務。

"張耕的說法很微妙。"一位專家認為。因為借成立國家預防腐敗局的機會，已經有輿論要求把反貪局從檢察院中拿出來，和國家預防腐敗局放在一起。

"從目前情況看，反貪局還會放在檢察院下面，但從長遠和發展的趨勢看，預防腐敗和懲處腐敗的機構應當合并在一起，這是發展方向。"一位專家說，"中國的反腐敗已經與國際接軌，成立國家預防腐敗局就是一個信號。"