以科學發展觀統領立法工作

　　改革開放以來，我們的立法工作服從和服務于經濟建設這個中心。這一立法原則和立法觀念完全符合黨和國家的路線方針政策。但是，新世紀新階段新任務對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大報告提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”?，F在比較一致的認識認為，這一法律體系包括七個法律門類，即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。從這一法律體系的完善看，現有的立法結構是不完整的，在內容上也有不符合以人為本、公平正義原則的規定，存在一些失范、失調問題。
　　首先，對立法項目進行分析，行政立法、經濟立法始終是國家立法的重點，而社會立法則處于相對滯后狀態。
　　這從全國人大常委會的立法規則中可略見一斑。全國人大常委會從七屆開始編制立法規劃，列入七屆全國人大常委會編制的五年立法規劃的117件法律分為五類，其中經濟方面立法55件，行政方面立法38件，保障公民的權利和自由的立法6件。在七屆全國人大任期屆滿前，全國人大常委會根據實施國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的需要，編制了1991年10月至1993年3月間的立法規劃，列入該規劃的立法項目第一類擬提請審議的立法項目21件，其中經濟方面立法8件，行政方面立法6件，社會方面立法3件；第二類擬抓緊調研論證的法律草案43件，其中經濟方面立法13件，行政方面立法17件，社會方面立法4件。在八屆全國人大常委會編制的立法規劃涉及的152件立法項目中，第一類本屆內審議的法律草案共115件，其中經濟方面立法43件，行政方面立法27件，社會方面的立法6件；第二類研究起草、成熟時安排審議的法律草案37件，其中經濟方面立法12件，行政方面立法16件，社會方面立法2件。在九屆全國人大常委會編制的立法規劃涉及的89件立法項目中，第一類本屆內審議的法律草案63件，其中民商方面立法10件，經濟方面立法13件，行政方面立法20件，社會方面立法5件；第二類研究起草、成熟時安排審議的法律草案26件，其中經濟方面立法11件，行政方面立法10件，社會方面立法1件。在十屆全國人大常委會編制的立法規劃涉及的76件立法項目中，第一類本屆內審議的法律草案59件，其中民商方面立法10件，經濟方面立法14件，行政方面立法16件，社會方面立法6件；第二類研究起草、成熟時安排審議的法律草案17件，其中經濟方面立法6件，行政方面立法7件，無社會方面立法。
　　從實際立法情況統計，五屆全國人大期間，重點是恢復法律秩序，有關國家機構和國家制度建設方面的基本法律的制定是立法重點，完成經濟方面立法8件，行政方面立法7件，社會方面立法一件都沒有。六屆全國人大期間，共通過法律42件，其中經濟立法10件，行政立法19件，社會立法1件。七屆全國人大期間，完成經濟立法13件，行政立法18件，社會立法5件，社會立法出現上升趨勢。八屆全國人大期間，共通過法律79件，其中經濟立法24件，行政立法33件，社會立法4件。九屆全國人大期間，共通過法律76件，其中經濟立法17件，行政立法29件，社會立法3件。十屆全國人大3年來，共通過法律39件，其中經濟立法12件，行政立法20件，社會立法1件。20多年來，全國人大及其常委會共通過法律324件，其中經濟立法84件，占立法總數的25.9%；行政立法126件，占立法總數的38.9%；社會立法14件，僅占立法總數的4.3%。
　　這里可能有關于法律門類劃分存在不同認識而形成的統計口徑不同，但區別只是行政法與經濟法的劃分不一，對社會法的看法還是比較一致的?，F在，人們對經濟立法、行政立法的關注雖然仍在繼續，但對社會立法的關注已在升溫，在2005年十屆全國人大三次會議上，全國人大各代表團和代表聯名共提出991件立法議案，其中經濟法類237件，行政法類316件，社會法類128件。社會法類議案數雖少于其他兩類議案數，但有如此多的數量，也在一定程度上反映出較強的社會呼聲。
　　總的來說，立法存在著結構性的問題。這種狀況與改革開放和現代化建設開始階段大力發展經濟，實現經濟快速穩定增長的主導思想是分不開的，許多決策者、立法者、執法者等容易對經濟立法項目產生較高的積極性。從客觀上說，確實存在大量需要立法調整的經濟關系，需要加以規范的經濟行為和經濟秩序等，對經濟立法的需求量較大。而從行政管理者來說，為了打造一個強勢政府，熱衷于行政立法是必然結果，特別是有些人存在著重管理、輕服務和重權力、輕責任的傾向，這也是導致行政立法居高不下、社會立法偏少的重要原因。
　　其次，對一些法律規范的內容進行分析，目前的立法狀況尚與科學發展觀的要求也有一定的差距。
　　公平與正義是科學發展觀的思想基礎，也是社會主義法律應有之義，是法律的首要價值。多年來我國的立法基本上是依此原則進行的，但也難免存在一些不完全符合公平與正義原則的規定。例如有些法規和行政規章，存在一些身份歧視性規定，最明顯的是對進城務工經商的農民，在勞動就業、擺攤設點、勞動保護、子女入學等方面，都不能享有城市居民同等的權利。近年來制定新法和修改舊法，已注意到堅持以人為本、公平公正，關懷弱勢群體和特困人員。例如北京市人大常委會在2005年第十九次會議上表決通過，廢止《北京市外地來京務工經商人員管理條例》， 在北京實施了近十年的對外來人員在務工、就業、經商、治安、房屋租賃、衛生防疫等方面的限制都被取消，體現了公平的原則和要求。當然，廢除舊的條例，是向前邁進了一大步，更重要的還在于抓緊制定新的規章、法規、法律。河南省人大常委會在全國率先出臺了 《河南省進城務工就業人員權益保護辦法》，在這方面帶了一個好頭。
　　關于公權力與私權利的關系，是社會主義法律調整和規范的一個重要方面。只有正確處理公權力與私權利的關系，正確規范公權力的行為準則，更好地用公權力來服務于人民，維護人民的權益，國家機關的管理職能才能正確行使。如果片面強調公權力而不尊重、不保護私權利，必然導致權力的濫用，人民利益的損害，從根本上背離了科學發展觀。值得引起重視的是，有的法規往往強調國家機關的職權而忽略其責任，強調公民的義務而忽略其權利。更有甚者，為了擴大部門權力，追求部門或地方利益，而千方百計為部門擴權，把部門權力與利益掛鉤，增設種種行政許可和收費、罰沒項目，結果導致“地方立法部門化，部門權力擴大化，部門利益法律化”。
　　科學發展觀強調可持續發展，正確處理人與自然的關系。因此，加強和改進環境、資源立法，保障公民環境權利，用法律引導和推進節約資源、防治污染，發展清潔生產、循環經濟，是一項重要而又突出的大課題。我國環境立法雖然起步較早，并根據情況變化作了修改，但仍有很多不足，環境資源保護的法制化還有相當距離。我國的憲法和法律雖然已經明確規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”，但環境權作為一項重要人權，尚未明確地加以規定。在環境法中尚未把可持續發展規定為環境保護的指導思想，1998年制定的環境保護法第一條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法?！绷⒎康倪€是偏重和局限于促進經濟發展的傳統發展觀中。與環境保護有關的領域，例如有關循環經濟、清潔生產、生態保護、能源資源節約、土壤污染、化學物質污染、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環境損害賠償和環境監測等方面急需制定法律法規，形成整體配套的法律體系。同時還要切實解決好在環境保護方面存在的“執法成本高、違法成本低”的現象，加重對損害和破壞環境、加劇污染等違法行為的懲處力度。
　　現在，我國的經濟社會發展已進入了一個關鍵的歷史時期，從人均GDP1000美元向人均3000美元跨越。在這個歷史過程中，既有可能進入“黃金發展期”，也有可能陷入“矛盾凸顯期”。要抓住和用好這一重要戰略機遇期，實現又快又好的發展，堅定不移地走科學發展之路是惟一正確的選擇。
　　從立法上看，就是要“體現科學發展觀的要求，制定和完善發展社會主義民主政治、保障公民權利、促進社會全面進步、規范社會建設和管理、維護社會安定的法律”。
　　從法的調整對象層面看，更加注意“從法律上體現統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”。
　　從法律體系完善層面看，要統籌立法資源，按照全面協調發展的立法觀念在七個法律部門之間合理分配立法資源，不能簡單地根據部門和地方的主觀意愿來確定立法項目，而要根據社會生活的需要和社會發展規律的要求來確定立法項目；要加強民主政治和社會立法的研究和實踐，關注民主政治立法、社會立法與整個法律體系的結構協調；要在提高立法和制定規范性文件的質量上下工夫，嚴防把職權與利益掛鉤，消除互相掣肘現象，切實加強立法監督和規范性文件備案審查工作。
　　從法的社會功能實現層面看，要注意綜合發揮法的社會功能。一方面，要發揮法作為社會生活調整器的社會控制作用，使權利受到不法侵害時能得到法律救濟，權力專橫濫用時得到法律的遏制，從而確保社會秩序得以維護，人民生活得以安定，社會爭端得以解決；另一方面，也要發揮法的評價與指引功能、預測功能和激勵功能。
　?。ㄗ髡叻謩e系安徽省人大常委會原秘書長、安徽省社科院特邀研究員，安徽省人大常委會法工委辦公室主任、副教授）