英美議會“收入保障系統”評介

　　征稅行為是政府與民眾關系中最為敏感的話題[1]。在英美兩國，對征稅權的控制是最早的也是最重要的財政權力。因為稅收直接來自于民眾，涉及稅收的法案與民眾的切身利益密切相關，作為民意代表，議員們對征稅問題極為重視，利益集團也把對議會收入保障系統的介入作為謀取利益最大化的手段。圍繞著稅收法案展開的審核與立法程序，是議會行使財政權最重要的途徑之一。
　　本文所指的收入保障系統，就是由議會通過制定及調整有關稅法、國債法及金融貨幣法等法律文件，行使其在稅收、國債和金融領域中的財政控制權的結構系統，目的是代表納稅人審核和批準稅收法案，發揮監督和控制政府財政收入、穩定國家財政金融活動的功能。
　　英美兩國議會的收入保障系統主要通過議會的立法系統來執行。立法系統通常分為兩部分：一是議會全體會議，由議長、多數黨及少數黨領袖、兩黨的督導員及全體議員組成，其任務是通過辯論和表決，履行議會批準立法的正式手續。二是各委員會組織，它們是議會財政立法工作的中心。由于兩國的委員會體制有很大的區別，它們的組織結構及其功能也相差很大。
　　
　　一、全院委員會與財政法案：英國議會的收入保障系統
　　
　　1.全院委員會：收入保障系統的中心
　　英國議會的收入保障系統主要由全院委員會承擔。全院委員會是英國下院最重要的委員會，它純粹是在特種程序下進行工作的下議院本身。泰勒曾描述說：眾所周知，平民院具有雙重人格。當議長高坐于寶座之上時，權杖被尊貴地擺放在桌面上，這時是莊嚴的議會在開會。但是，平民院也能變成一個委員會開會，這時，它從議長父親般的監視下解脫出來，權杖也被悄悄地隱藏到桌子底下。擔任籌款委員會主席的議員根據慣例坐在議會秘書的座位上主持委員會議[2]。
　　全院委員會成員包括全部646名[3]議員中的645位——議長按傳統慣例通常作不必要的缺席。全院委員會會議和議會全體會議的區別主要在于：全院委員會不由議長主持而由全院委員會主席主持，表示議員們在討論財政問題時不受王權的監督；全院委員會只討論某些事關重大和特別規定的事項，如英國下院討論政府財政收支問題時，為顯示其重要性和表示慎重起見，便規定必須以全院委員會的形式出現：全院委員會開會時，可以根據需要稱為籌款委員會和供應委員會兩種不同的名稱，前者負責財政收入法案的審議和辯論，后者負責財政支出法案的審議與批準；全院委員會開會時的議事規則也和議會全體會議開會時有所不同，它可以不必采用嚴格的議會辯論規則，議員討論問題時比較輕松，談論的議題范圍也比較廣泛。
　　全院委員會的組織形式是英國議會委員會制度中最具有特色的內容，它可以充分地保證每一位議員不受任何限制地直接參與預算與撥款問題的討論。全院委員會開會時，新聞媒體予以公開報道，使全國每一個選區的選民——也就是全國所有的納稅人，都能在第一時間直接了解政府財政收支問題的具體情況，都能通過本選區選出的議員直接對預算和撥款法案提出意見和建議。這種直接訴諸納稅人行為的方式，最完備地體現了“不經代表同意不得納稅”的傳統憲政原則，并在政治民主和經濟民主不斷發展的今天，大大擴展了財政民主的溝通渠道，通過賦予納稅人客觀而全面地了解稅收信息的權利，保障他們對國家稅收事務的知情權和監督權。
　　
　　2.財政法案：年度稅收立法的主要形式
　　 英國財政預算由兩部分組成，即統一基金預算和國家債務基金預算。財政資金的主要部分通過統一基金分配，它是日常資金收入及其支出的賬戶：國家債務基金是基建投資預算。統一基金收入超過其支出的部分，列入國家債務基金的收入部分；如果統一基金出現赤字，則從國家債務基金的貸款中抵補。這一貸款額由增加的國家債務解決。統一基金的主要收入是稅收，占統一基金收入的95％以上。英國國家預算收入的大部分，約90％來源于稅收收入。英國的稅收由直接稅和間接稅構成。屬于直接稅的有：所得稅、公司所得稅、資本增值稅和資本轉讓稅等；主要的間接稅有：增值稅、消費稅和關稅。其中，直接稅占的比重稍大些，如1980~1981年度直接稅占稅收總額的52％，間接稅占48%[4]。
　　與其他國家相比，英國預算制度有一個顯著特點，就是政府支出和收入預算不是同時決定的。通常，稅收和支出決定是在不同時間和不同的文件中提出。在英國政府預算日提出的報告中，不是包含支出和稅收兩方面內容的預算，而基本上是稅收預算。英國政府之所以把稅收和支出計劃分開來編審執行，主要是因為政府認為這有利于實現理想的支出和稅收目標。第二次世界大戰以后，這種分開進行預算管理的制度被用來作為影響短期需求、提高產量和實現就業的工具。因為在收入方面，稅收被看做是短期經濟管理的主要工具，而公共支出一般提前數年就計劃好，認為這有利于提高決策的穩定性，并可促進所有公共部門的節約和效率。
　　在英國，雖然政府的絕大多數收入都來源于稅收，所有的稅收都必須經過下院的同意，但是大部分稅收(3／4左右)是根據永久性的立法，規定全體納稅人必須承擔的，不需要每年由議會予以考慮。但是，有一項非常重要的稅種保持著暫時性的特征，使下院可以每年對稅收進行一些控制——這就是所得稅、公司稅，加上茶稅和酒稅等等，它們每年必須根據籌款委員會決議案的授權予以確定。因此，英國議會對政府收入的控制立法可以分為兩類：一類是永久性的稅收立法；另一類是每屆會期必須通過的年度“財政法案”，主要對所得稅率進行調整[5]。
　　永久性稅法草案一般由英國財政部制定，通過每年議會開幕時女王親臨議會講話的形式提交下院。下院收到提案后先進行一讀，即由議會秘書宣讀提案的題目和原由，隨后列入議事日程，并把提案打印分發給全體議員。在一讀通過一至兩個星期后，下院進行二讀，即對該稅法提案進行一般原則性的討論，這個階段常被稱為“總討論”，是執政黨和反對黨進行的大決戰，若經辯論后進行表決時被否決，議案就成為廢案；若通過，議案原則上就算通過了。二讀以后，由下院通過決議，宣布把稅法提案交付籌款委員會討論。這時，議長離開議長席，下院召開全院委員會，由籌款委員會主席主持會議。這一階段是考慮議案細節的階段，每一條文依次討論，可以提出修正案并將全案回報下院。下院收到議案后，則對全院委員會的修正案進行復審并提出報告，若下院反對黨再次提起辯論，議案還可退回全院委員會重新審議。隨后，該議案進入三讀程序，只能進行文字上的修改，如反對者不超過6人即行通過，最后通過投票表決，稅法議案正式通過。最后，該法案送交上院批準并經女王簽署后正式頒布。
　　“財政法案”在每年議會審議預算案時表決通過，是年度財政立法的重要形式之一。每年3月底前的某個下午，財政大臣在下院全體會議上發表“預算講演”，主要對新的財政年度的所得稅稅率及一些每年進行調整的稅收方案提出決議草案。由于這是第一次公開提出新財政年度所得稅稅率，因此格外得到全體議員、新聞界乃至公眾的熱切關注。財政大臣的稅收建議通常由20到30份具體的決議草案組成，它們和相關文件一起，被提交下院討論。演講結束后，下院立即組成籌款委員會對這些決議草案進行辯論和投票，形成一份總的決議案，賦予這些決議案以臨時性的法律效率[6]。總決議案經討論同意后報告下院。隨后，下院將舉行為期4到5天的辯論，辯論的主題除了針對財政大臣提出的決議案以外，還可以針對現存的整個稅收結構、預算開支的充足性以及規范經濟活動的措施等問題展開[7]。在辯論的最后，提出一項總的動議，所有的決議案被付諸表決，這向所有的議員提供了第一次對預算決議案中特別的稅收項目表示反對的機會[8]。由于該份決議案只具有臨時性的授權，按規定必須在4個月中通過一項“財政法案”賦予其法律效力。
　　
　　通常情況下，在決議案表決通過后，下院會立即正式提出一份“財政法案”，授權政府為提供公共服務所需要的款項征稅，財政法案以決議案為基礎，給予每一項具體的稅收方案以法律效力。它涉及的范圍極廣，幾乎所有關于歲入和國債的一切財政規章都包括在內[9]。其中被批準的稅收主要包括三種：第一次開征的稅收；在本財政年度進行調整和增加的稅收；根據法案需要每年更新和調整的稅收[10]。財政法案和其他法案一樣，必須通過一讀、二讀、委員會階段、報告階段和三讀程序，每一個程序必須在不同的日子中完成。其中，二讀程序中的辯論常常會持續一天。委員會階段由籌款委員會承擔，它是財政法案的立法過程中最重要和最有特色的程序，議員們會充分反映出廣泛的公眾利益和要求，利益集團和社會組織會通過議會兩大黨成員表達自己的想法，政府大臣們為了保持預算的完整性，有時會作出暫時性的讓步，承諾對下一年度的預算作出調整。三讀辯論雖然限定在法案內容本身，但也為實現財政法案的目標提供了重新審視的機會。財政法案在下院表決通過后，經上院批準及女王簽署后頒布實施[11]。
　　
　　3.評價
　　總體上看，英國議會的收入保障系統是比較完備的，以全院委員會的方式討論稅收問題充分表明英國議會傳統上對稅收問題的極端重視，這是長期以來財政民主理念在議會財政權運作機制中不斷強化的結果，因為只有讓每一位下院議員直接參與稅收法案的制定過程，才能從程序上保障納稅人主權得到最大限度的體現。整個審議和批準程序嚴格按照法律規程進行，如永久性稅收法案和財政法案都必須經過三讀程序才能通過；有關稅收問題的決議案提出后，必須再次通過財政法案的制定才能給所有有關稅收問題的決議案授權等，這充分反映了英國人尊重規則的法治傳統。此外，在審議的全過程中，有時還帶有一定的懸念和戲劇性，如每年3月底財政大臣在議會下院發表“預算講演”，首次公布當年所得稅稅率的場景，這使得新聞媒體和所有公眾都把視線集中到下院的會場上，這樣一種富有表演意味的監督程序保證了納稅人對納稅問題的關注和監督，也是實現財政公開化和財政民主化的重要表現。
　　
　　二、賦稅委員會與聽證程序：美國國會的收入保障系統
　　
　　1.籌款委員會與財政委員會：國會中最有權勢的委員會
　　美國國會的收入保障系統主要由兩個主管賦稅事務的委員會——眾議院的籌款委員會和參議院的財政委員會承擔。這兩個委員會由一個“兩院”稅收聯合委員會給予技術幫助。
　　眾議院籌款委員會是該院最重要的常設委員會之一。它除了擁有稅收法案的提案權以外，還享有和參議院財政委員會相同的管轄權，不過，對官員的批準權除外。它的職責主要包括：起草和考慮有關關稅和國內稅收的法案，審查國債的限額并制定相應的法律，簽訂互惠貿易協定，制定有關社會保障的法律，等等。籌款委員會主席一般任職均在10年以上，其他委員都由眾議院老資格的成員擔任，他們均來自競選連任最為保險的選區，其多數黨成員經多數黨領袖嚴格挑選，并多于其他委員會內的多數黨成員。他們長期掌握征稅法案，經驗豐富，知識深厚，形成他們壟斷征稅法案的本錢。籌款委員會拿出的征稅政策，集中體現眾議院多數黨領袖的意志，眾議院多數黨領袖再通過規則委員會，無一例外地為籌款委員會報告的法案安排封閉性特別規則，不容許在全院辯論中對稅收法案提出什么修正案[12]。
　　通常情況下，參議院財政委員會不能自行提出征稅法案，必須等待眾議院籌款委員會報告征稅法案、并由眾議院全院大會送來之后，才對該法案進行審議。參議院財政委員會一般不會對眾議院送審的征稅法案作出大的修正。但是，參議院的全體大會卻不像眾議院的全體大會那樣守規矩，其他委員會的參議員們時常會在全院大會上提出種種修正案，乃至毫不相干的搭車案，來修正稅收法案[13]。
　　此外，參議院財政委員會還對財政部長、國內稅務局局長、稅收和關稅法院法官、國際貿易委員會成員、社會保障機構高級官員以及多名財政部副部長及助理的提名擁有管轄權[14]。
　　美國聯邦憲法第一條第七款明確指出：“一切征稅議案應首先由眾議院提出，但參議院可以如對其他議案一樣，提出或同意修正案。”這一規定使眾議院所擁有的稅法提案優先權得到了保障，從而平衡了參議院財政委員會所特有的政府財政官員批準權，并使得籌款委員會成為國會全部委員會中最有權和最強有力的委員會。它的權力和作用可以從該委員會擁有國會山最大最豪華的房間作為其聽證會場所中體現出來[15]。
　　籌款委員會和財政委員會享有顯赫的地位，從總統所提交的預算案中主要項目的考查中可以清楚地反映出來。在1992財政年度，預計財政收入為11651億美元，籌款委員會和財政委員會對所有項目都擁有管轄權；預計財政支出為14459億美元，籌款委員會和財政委員會對其中的54.9％，即7933億美元(主要涉及醫療保障和醫療保險、社會保險、失業補償金和國債利息)擁有管轄權。這意味著全部預算中的75％——所有的稅收和過半數的支出——掌握在兩大稅收委員會的手中[16]。
　　然而兩大委員會的管轄權還要超出這一數額，據美國聯邦財政部的統計，1992財政年度，為公民個人和公司所提供的稅收返還為4802億美元，這一數字超出了預算的管轄范圍而純粹是稅收委員會的管轄領域。總共有約130項稅收返還項目，如果它們通過政府支出的方式來撥款的話，就會成為預算的一部分，由各立法委員會行使管轄權。當稅收的效應成為一種推進社會、政治和經濟目標的重要手段而受到社會的普遍歡迎時，兩大稅收委員會就獲得了與其他委員會同等的決定政府開支的權力[17]。
　　兩大稅收委員會現已成為國會中最有權勢的委員會，當預算委員會和撥款委員會分享著聚光燈下的公眾矚目時，籌款委員會和財政委員會則在預算最重要的項目中分享著政治權力，這正是它們地位得以穩固的重要根基。
　　
　　2.聽證與協調：稅收法案審議程序
　　美國聯邦稅法立法程序是根據憲法有關條文制訂的，所有的稅法提案來自行政和國會兩條途徑。在大多數情況下，稅法提案最初是由財政部提出的，由眾議員作為倡議者向眾議院提出，然后交眾議院下屬的籌款委員會進行審議。行政部門提出的稅法提案往往由總統以稅收咨文的形式提交眾議院籌款委員會。
　　籌款委員會在收到行政部門的提案或議員自行提交的稅收草案后，都須召集意見聽證會。和撥款委員會一樣，聽證會是籌款委員會工作的核心。自從“波士頓傾茶案”以來，美國人牢固地樹立了一個信念，那就是公民有權向自己選出的代表直接表達對于所征稅收的意見和要求。當總統的征稅建議收到后，籌款委員會要發表一個公開的聲明，宣布將在至少兩周時間內召開系列聽證會，并邀請任何對此感興趣的組織和個人到委員會作證。第一位到聽證會作證的證人毫無疑問就是財政部長，他負責介紹總統的建議，與他同來的還有財政部和總統行政管理與預算局的高級官員，他們通常在委員會要經歷長時間的提問和解釋過程。主要官員的聽證結束后，自然就輪到社會公眾了。每年國會會期中，籌款委員會的公開邀請常常會引起公眾強烈的反響，經常有幾千份來自個人和組織的申請遞交該委員會。委員會的責任就是把這些申請合并成具有操作性的聽證會日程表，例如把關注相同或相關議題的壓力集團合在一起召開聽證會，對觀點有分歧的組織或個人則分開進行安排。即便如此，籌款委員會的任務仍然很重，聽證會開會時間為上午10點到12點半，下午2點到5點，有時要延長到晚上9點，每周5天，連續進行4到5周。所有的聽證會全部公開舉行。聽證會階段告一段落后，是籌款委員會仔細考慮政府和公眾意見的階段，整個過程要延續3到4個月[18]。
　　
　　接著，籌款委員會舉行會議，通過辯論后提出一份稅收法案，闡述有關稅收立法的法律依據和必要性。起草法案時，委員會不但得到大多數具有長期工作經驗的議員的幫助，而且也得到來自立法建議辦公室、各部門的專家和委員會內部富有經驗的專家組成的團隊的支持。法案的內容涉及許多委員會得到的證詞。在法案提交全體會議審議前，需要得到委員會委員的全力支持，這也是籌款委員會為什么沒有分成許多小組委員會的原因，如果25名成員在聽證后，能夠在委員會全體會議上進行討論來彌合分歧，那么，在眾議院全體會議上，全體委員就有可能按照統一的意志采取行動[19]。若該法案經籌款委員會表決通過，則向公眾公開并回呈眾議院進行討論和表決。當議案送交眾議院全體會議后，通常遵循一種避免進行修正的程序，經有限的討論即由全體會議表決通過。隨后，該法案被送交參議院財政委員會，按相同的程序再次進行審議，其中包括財政委員會向財政部征詢對眾議院法案的意見和反映，以及召集聽證會廣泛聽取社會各方面意見等等；參議院可以對議案進行修改或以自身提出的議案取代，最后對議案進行表決。
　　在美國，稅收法案除提交參眾兩院審議外，還要通過國會兩個聯合委員會和國會預算局的審查。這兩個聯合委員會一個是稅收聯合委員會，以前叫國內稅務聯合委員會；另一個是經濟聯合委員會。此外，院外的一些活動對預算案的審查有很大的影響，它們分別代表企業、勞工或地方政府以種種形式對議員立場施加影響。
　　美國國會通過的最后稅收法案反映的往往是“兩院”聯合委員會協調的結果。在參議院對眾議院稅收法案進行修改后，若“兩院”對稅法的意見相差太大，則組成“兩院”協調委員會，該委員會成員由眾議院議長和參議院議長指定“兩院”在多數黨中選3人、少數黨中選2人組成，他們對存在于“兩院”文本間的不同之處予以調停，并編定最后的妥協案，然后將妥協案退回“兩院”分別再次進行表決。
　　
　　3.評價
　　美國的收入保障系統十分完備，眾議院籌款委員會和參議院財政委員會成為整個監控體系中最重要、也最活躍的主體。所有涉及稅法的問題都由委員會通過詳細的討論和審議后，提出相關的法律草案。在整個委員會審議階段，必須舉行一系列公開的聽證會收集證據，這就為公眾充分了解和掌握稅法的基本內容創造了條件，也為稅收相對人和利益集團提供了通過院外活動影響委員會決策的充足機會。就其為納稅人提供監督稅收制定過程的作用來看，效果還是非常明顯的。透過美國國會收入保障系統的內在結構，人們可以清楚地看到在其背后起重要作用的財政民主理念，那就是納稅人群體通過參與國會舉辦的稅法聽證程序，最大限度地反映和表達普通民眾對稅收問題的意見和要求，從而在制度的層面實現國會與社會在財政稅收問題上的權利互動，使納稅人主權在稅收民主化范疇中得以體現。因此，從一定意義上說，美國國會的兩大賦稅委員會都通過稅收審議制度化和公開化的方式為財政民主做出了應有的貢獻。
　　
　　參考文獻：
　　[1]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，P 341.
　　[2]Eric、TavIor: The House of Commons at W