華北人民政府時期的人民代表會議制度之考察

　　中國人民在中國共產黨的領導下，在新民主主義革命的實踐中，建立了各種新型代議民主制的人民民主政權，積累了豐富的制度建設經驗。可以說，沒有這些探索和經驗積累，就沒有新中國人民代表大會制度的確立和發展。其中，華北人民政府時期的人民代表會議直接成為1954年人民代表大會制度設計的藍本。董必武對華北臨時人民代表大會做了高度的概括：這次大會“將成為全國人民代表大會的前奏和雛形”[1]。
　　
　　一、華北人民政府時期的人民代表會議的性質
　　
　　中國共產黨歷來注重政權民主政治制度的建設。早在1940年，毛澤東就提出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府”[2]。然而，由于長期革命和戰爭的環境，人民代表大會制度僅停留于理論設想層面，缺乏現實運行的客觀社會條件。隨著解放戰爭的順利發展，邊緣性的政治制度體系逐漸向中心性的政治制度體系轉化，國家政權組織形式的實踐就顯得非常必要。
　　1948年8月7日至19日，華北臨時人民代表大會在石家莊舉行。大會通過了《華北人民政府組織大綱》，選舉產生了華北人民政府。大會明確指出：“應當盡可能地建立人民的、經常的民主制度，建立各級人民代表大會，并由它選舉各級人民政府。在明年上半年完成村縣人民代表大會及同級人民政府的選舉。”[3]截至1949年12月，華北地區已有40多個城鎮、90多個縣召開了人民代表會議，而其他各縣也在召開或準備召開。應該說明的是，由于戰爭環境和制度探索等特點，當時，華北人民政府存續時期（1948年8月至1949年10月）的人民代表會議名稱并不統一、規范。最高層面稱為華北臨時人民代表大會、華北人民代表大會[4]，地方層面稱為人民代表大會、人民代表會議、臨時人民代表會議、各界人民代表會議等。一般說來，人民代表大會由人民直接或間接選舉產生，人民代表會議由黨派、團體推舉產生。
　　華北人民政府時期的人民代表會議體現了我黨一貫主張的無產階級專政的國家政權性質。在實踐中，華北人民政府時期的人民代表會議沒有沿用早期根據地蘇維埃政權的名稱，這表明我黨在政權建設上創造性地開始考慮與結合現實中國國情；隨著解放戰爭進程的發展和其他主客觀條件的變化，華北人民政府時期的人民代表會議取代了抗戰時期的參議會。參議會是在民族矛盾上升的抗戰時期包括大地主和官僚資產階級在內的各階級、階層共同參加的愛國的民族統一戰線的政權形式。華北人民政府時期的人民代表會議則是以工農為政權主體、聯合其他階級參加政權管理，但排除大地主、官僚資產階級的人民政權。政權性質的變化要求政權形式的相應變化。可以說，華北人民政府時期的人民代表會議制度是在蘇維埃政權和抗日民主政權長期實踐的基礎上，把馬列主義國家學說與中國實際相結合的結果，體現了人民民主專政的政權性質。
　　
　　二、華北人民政府時期的人民代表會議的原則、職權和機構
　　
　　為了更深入認識和理解華北人民政府時期的人民代表會議制度，我們必須重視探究華北人民政府時期的人民代表會議制度的主要原則。這些主要原則是華北人民政府時期的人民代表會議建立和組織的指導思想與本質精神。其一，一切權力屬于人民。具體而言，華北地區人民為了有效行使國家權力，通過推選或選舉產生人民代表會議；人民代表會議又通過選舉，代表人民將行政權、司法權、軍事權、外事權等委托給華北人民政府及地方人民政府。華北人民政府及地方各級人民政府行使權力的合法性基礎正是人民通過推選或選舉行為所明示的直接或間接的“權力委托”。其二，中國共產黨的領導。中共中央華北局明確指出：“各級黨委必須加強對人民代表大會或各界人民代表會議的領導，學會通過人民政府，通過人民代表大會或各界人民代表會議，團結和教育廣大人民群眾。要好好地事前加以計算，保證黨對大會的領導。”[5]中國共產黨的領導主要是政治領導，即通過制定正確的路線、方針、政策去領導各級人民代表大會為人民行使好權力。其三，在華北人民政府時期的人民代表會議與華北區各級人民政府的關系上。華北臨時人民代表大會選舉產生華北人民政府委員會。政府須根據華北臨時人民代表大會所通過的施政方針制定設施條例及規程。“村、縣人民代表會議選舉之村、縣政府委員會，對上級政府及村、縣人民代表會議負責”[6]。村、縣人民代表會議可決定村、縣的重大事宜，選舉村、縣政府主席及政府委員，彈劾和罷免不稱職的村、縣政府主席及政府委員。其四，民族平等與民族團結。華北地區民族結構簡單，少數民族人數較少，可華北人民政府時期的人民代表會議仍充分考慮了回、滿等少數民族同胞的權益，維護和發展各民族之間的平等、團結、互助關系。
　　按照相關法律，華北人民政府時期的人民代表會議擁有較廣泛的職權。概括地講，其一是立法權。立法是華北臨時人民代表大會的一項首要職權。華北臨時人民代表大會通過了《華北人民政府組織大綱》《華北區村、縣人民政權組織條例》《華北區村、縣人民代表選舉條例》與《華北解放區農業稅暫行稅則》。以后《中國人民政治協商會議共同綱領》政權機關部分和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，基本上采用了《華北人民政府組織大綱》和《華北區村縣人民政權組織條例》。其二是任免權。任免權是人民政權人民性的表現。華北臨時人民代表大會選舉產生華北政府委員會，華北政府委員會互選產生政府主席、副主席。村、縣人民代表會議選舉產生或罷免村、縣人民政府主席、副主席與委員。其三是議決權。議決權廣泛、靈活、針對性強，是表達人民意志和利益的好方式。以村、縣人民代表會議為例，村人民代表會議議決具體執行上級政府交辦的重要事項、本村生產計劃、文化教育、衛生計劃及其他應有變革事項、村公產之經營處理事項、本村公約、本村建設經費及行政經費之收支事項。縣人民代表會議議決執行上級交辦的重要事項、全縣農業生產與工業生產等各項建設計劃、全縣財政計劃及預算決算、議決縣之單行法規、其他有關全縣應興應革之重要事項。其四是監督權。監督權從根本上講是人民當家作主的重要表現。監督權主要表現為聽取政府工作報告、質詢政府工作、彈劾與罷免政府主要人員。
　　為了有效地發揮自身的作用，更好完成自身的使命，華北人民政府時期的人民代表會議依法設置了行之有效的機構，這些機構探索出一系列有益的經驗。在最高層面，華北臨時人民代表大會設大會主席團。大會主席團的產生是先經代表連署提出候選人，由大會秘書處整理為候選名單提交大會舉手表決。由33人組成主席團主持大會議事。主席團互推常務主席5人，負責主持與處理大會日常事務。華北臨時人民代表大會設代表資格審查委員會，對代表的資格進行審查。代表資格審查委員會為大會預備會議選舉產生。華北臨時人民代表大會設施政方針、人民政府組織大綱、政府工作報告、村縣人民代表會議選舉法及政權組織法、軍事報告、農業稅共6個審查委員會，負責審查大會的重要報告、建議、草案等，各委員會分別向大會提出審查報告，提交大會討論，由大會對各項報告、建議與草案進行表決。華北臨時人民代表大會選舉產生提案審查委員會，負責審查大會代表提出的各項提案，向大會提出審查報告，提交大會討論與表決。在地方層面，村人民代表會議設議長一人、副議長一至二人，主持村人民代表會議。正副議長在必要時可召集臨時會議。村政府主席亦得提請議長召集會議。小的村人民代表會議可不設議長，其會議由村主席召開，開會時可組織主席團主持會議。縣人民代表會議互選議長一人、副議長一人及常務委員五至七人組織常務委員會主持全會工作，并于縣人民代表會議閉會時負責監督縣政府對縣人民代表會議議決議案的執行等事宜。正副議長負責召集縣人民代表會議。
　　
　　
　　三、華北人民政府時期的人民代表會議制度的創新與不足
　　
　　華北人民政府時期的人民代表會議制度開創了新中國人民代表大會制度。華北人民政府時期的人民代表會議雖與抗戰時期各根據地建立的參議會、參政會和議會等機關有一定的淵源關系，但其在很多方面存在著創新。華北地區人民代表會議制度的創新主要體現在以下幾個方面：
　　第一，人民代表的區域與界別結合制。為保證代表的廣泛性，調動廣大人民的積極性，除縣市等地域外，華北臨時人民代表大會首次明確劃分了婦女、職工、軍隊、少數民族、文化界、社會賢達、工商業與特別聘請等界別的分配比例和名額。
　　第二，政府、軍事工作報告制度。華北人民政府時期的人民代表會議創造了正式與新型的政府、軍事工作報告制度。在最高層面上，1948年8月，華北臨時人民代表大會全體代表聽取了聶榮臻所做的軍事工作報告、楊秀峰所做的晉冀魯豫邊區政府的工作報告、宋劭文所做的晉察冀行政委員會工作報告，通過并高度評價了過去幾年軍事工作方面的成績，一致批準兩區政府的工作報告。在地方層面上，村、縣各級人民政府，必須定期負責向村、縣人民代表會議作工作報告，請求審查和批準。每年村人民代表會議改選前，為全村人民討論與檢查政府工作時期，村主席各代表應向人民報告工作，聽取人民審查、批評與建議；每兩年縣人民代表會議改選前，為全縣人民討論與檢查政府工作時期，縣政府應以書面向人民報告工作，聽取人民的審查、批評與建議。
　　第三，較完備的選舉制度。華北人民政府時期的人民代表會議制度創立了較為完備的選舉制度。以村、縣人民代表會議為例，《華北區村、縣人民代表選舉條例》（草案）提出普遍、平等、直接、無記名秘密投票的原則。具體體現為，凡在本村、縣居住的人民，年滿十八周歲者，不分性別、民族、階級、職業、宗教信仰、財產及教育程度的差別，除法律規定的例外均擁有同樣的選舉權與被選舉權。村、縣的選舉工作由村、縣選舉委員會負責。村、縣選舉委員會按照居民區域劃分選區，主要以人口為基數確定代表名額。同時，考慮到縣工廠、部隊、機關的特殊情況，在確定代表名額時給予特別的照顧。村、縣人民代表之選舉，各民主黨派、各人民團體及相當數量之選民自由組合，均得單獨提出或聯合提出候選人名單。選舉可采用寫票、舉手、投豆或其他方法。尤為難得的是，該條例還提出了競選，規定：“各候選人在不妨害選舉秩序下，均得提出競選綱領及主張。”[7]村、縣人民代表之選舉均以得票較多者為當選。村、縣人民代表的選舉經費由上一級政府核準。嚴禁威脅、賄選等舞弊行為，嚴重者送交司法機關依法審處。可以看出，《華北區村、縣人民代表選舉條例》（草案）的許多規定顯示著創新的光芒，今天仍有其借鑒意義。
　　第四，其他制度。如資格審查制度、代表提案制度、審查委員會和提案委員會制度等都有一系列創新之處。
　　當然，作為一種帶有試驗性質的制度，再加上戰爭環境的客觀因素，華北人民政府時期的人民代表會議制度也顯示了一定的不足。一方面，從制度文本來看，華北人民政府時期的人民代表會議過于簡約、粗疏，許多制度規范缺乏可操作性，存在制度設計的空白點。比如，法律雖規定了村、縣人民代表會議可提起對村、縣政府主席、副主席、委員的彈劾案與罷免案，可具體提起彈劾案與罷免案的主體是誰？何種情形下可啟動彈劾案與罷免案的程序？彈劾案與罷免案的程序具體環節是什么？這些問題，法律均沒有相關規定。相對而言，村、縣的選舉制度是較為明確和完備的，但即便如此，仍存在很多制度不足。法律提到了選民登記，可選民登記的時間？如何登記？選民資格異議如何表達？向何機關申訴？這一系列問題都沒有規定。因此，無論從制度文本，還是制度實踐來看，人民代表會議制度均存在著不足，“這一方面說明我們還很不習慣履行法定的民主手續，另一方面也表現我們還存在著無組織紀律的狀態。”[8]
　　
　　四、簡短結語
　　
　　目前學術界對華北人民政府時期的人民代表會議的研究很為薄弱。其實，從設計初衷，還是實踐運行來看，華北人民政府時期的人民代表會議均開創了新中國的人民代表大會制度，是新中國人大制度的前奏和雛形。研究華北人民政府時期的人民代表會議制度，就是從源頭上考察人民代表大會制度，這對于深刻認識與理解有中國特色的根本政治制度——人民代表大會制度具有現實意義。當前，國際競爭日趨激烈，制度創新成為衡量一個民族、一個國家、一個政黨軟實力的重要方面。華北人民政府時期的人民代表會議制度創新的歷史經驗啟示我們：包括制度創新在內的制度建設決非一勞永逸。我們期待著以人大制度為主體的中國政治制度體系不斷走向發展與完善。
　　
　　注釋：
　　[1]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第22頁。
　　[2]《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677頁。
　　[3][5][8]中央檔案館編：《共和國的雛形——華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第120、236、145~146頁。
　　[4]1948年8月18日，華北臨時人民代表大會通過《關于召開華北人民代表大會的決議》，責成華北人民政府“于今后不超過兩年之時間內，正式召開華北人民代表大會。”由于形勢的迅速發展，華北人民代表大會實際上并未召開。
　　[6]《華北區村縣人民政權組織條例》（草案），《檔案天地》2003年增刊。
　　[7]《華北區村、縣人民代表選舉條例》（草案），《檔案天地》2003年增刊。
　　（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士生、廣西大學公共管理學院副教授）