委托代理理論視角下的代表與選民關系

　　委托代理理論認為，解決代理問題的最佳辦法應是建立一套既能夠有效約束代理人的行為，又能激勵代理人按委托人的旨意及設立的目標而努力工作、減少代理成本的激勵與監督約束機制。委托代理理論最初是被經濟學家用于研究現代企業，即在信息不對稱情況下，所有權與經營權分離所造成的委托人利益受損現象。但是，事實上在公共行政領域也存在著眾多的委托代理關系，也產生了一些代理人損害委托人利益的代理問題。本文著重探討我國代表與選民關系中的委托代理問題，并提出解決代理問題的相應對策。
　　
　　一、問題的提出
　　
　　隨著我國民主法制建設的進一步深入，我國在代表與選民的聯系方面積累了許多有益的經驗，開創了多種有效的聯系方式。如我國現行憲法和《代表法》《地方組織法》等對于代表聯系選民的具體方式都有明確的規定；各級代表在視察活動的實踐中也不斷地發展與完善這一形式，他們創造了“會前視察”、“專題視察”、“應邀視察”、“隨機視察”和“連續視察”等多種方式；此外，還有“代表聯系選民日”、“選民意見箱”、“選民座談會”，等等。
　　應當說，我國在人大代表與選民聯系方面已取得了一定進步，但從整體來說還遠遠不夠，離社會主義民主制度的要求還有很大的距離。目前我國在此方面存在的不足，主要表現在以下幾個方面：一是被動式聯系不夠。一些代表沒有將自己的姓名、工作單位、聯系電話以及接待選民的時間、地點向選區的選民和社會公布，以至人大代表同選民的聯系方式過于單一，選民不能隨時與人大代表聯系，反映意見。二是主動式聯系不夠。部分人大代表沒有結合自身工作和生活實際，主動開展廣泛的訪談活動，搞不清選民想什么、缺什么、盼什么、需要代表做什么，因此，代表提出的意見和建議也就往往是浮于表面，不能解決選民的實際問題。三是聯動式聯系不夠。一些地方還未能建立上下級人大代表聯動的方式，由上一級人大代表固定聯系下一級人大代表，下一級人大代表又固定聯系選民的聯系網，以真正掌握基層選民動態，及時發現選民關注的問題，并且能夠把問題及時帶到上級人大和政府。四是促動式聯系不夠。一些地方對于未能履行自身職責的代表沒有應有的約束機制，沒有有效地對代表履職進行考核，以至代表們是否同選民聯系在很大程度上還是取決于代表們本人。總之，我國人大代表同選民聯系方面還很不夠，甚至少數代表為謀求自身利益而采取一些損害選民利益的行為。其所引發的道德風險和逆向選擇問題，勢必影響到我國人民代表大會制度優越性的發揮，進而影響到我國經濟社會發展穩定的大局。這就要求我們進一步地研究我國人大代表與選民關系問題，探討其產生的原因與過程，進而有針對性地提出解決措施。
　　
　　二、問題的分析
　　
　　盡管委托代理理論最初是用于研究經濟學領域的問題，但是并不妨礙將它引入政治學領域來研究我國代表與選民關系中的委托代理關系。
　　（一）我國人大代表與選民關系也是一種委托代理關系
　　我國經濟體制改革所確立的以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義初級階段的基本經濟制度，不僅承認了多種經濟成分的客觀存在，并為多種經濟成分的發展開辟了廣闊空間。經濟的多元化，必然帶來利益的多元化。那么，對于同一問題，不同的人就會從各自的利益出發有著迥然不同的看法。社會的同質性被打破，而代之以社會的異質性。利益多元化，必然帶來多元利益的代表者。因此，不同選區的選民就將權力委托不同的利益代表，由各選區的代表代理行使權力，以表達和維護各自的利益。這種代表與選民之間的關系是符合委托代理精神的，即選民將一定的權力委托給代表行使，代表則按照選民的意愿和利益行使相應的權力。
　　（二）產生我國人大代表與選民關系問題的原因分析
　　信息不對稱是我國人大代表與選民關系問題產生的第一個原因。根據委托代理理論，委托代理關系產生之后，代理人在代理的過程中，一般來說會取得對被代理事項的信息優勢，信息不對稱也就隨之產生。目前存在著這樣一種有代表性的現象——選民參加人大代表選舉時，對于所選的代表的性格、人品、經歷，他有無參政議政的能力？他對于政府是如何監督的？他為我做了什么？他會不會恪盡職守？在通過政府人選時，他投的什么票？等等都一概不知。委托代理關系中委托人和代理人之間的信息不對稱，使得代理人違背委托人意愿的行為不易被發現，也增加了他們選擇不作為行動的可能性。反過來說，如果作為委托人的選民均擁有關于人大代表的完全信息，那么代理人的惟一選擇只能是按照規定履行法定代表職責。
　　委托人和代理人的利益目標不盡一致是我國人大代表與選民關系問題產生的第二個原因。假設委托人和代理人的利益目標一致，那么委托人的目標就是代理人的目標，代理人就會像為自己做事那樣為委托人做事，也就根本不存在什么代理問題了。具體地說，也就是當代表與選民關系是相互給予利益并逐步達到平衡的一種狀況時，選民給予代表的利益是讓渡自己的權力給代表，使代表獲得參加國家權力的資格。而這種資格就能使代表在人代會上行使權力，行使權力能給代表帶來尊嚴、成就感、社會尊重和參加行使國家權力的自豪感、滿足感。代表一旦依法當選就會獲得這種基本利益，而代表給予選民的利益則主要表現為收集、聽取選民的意見和要求，替選民說話辦事，防止公共權力對選民可能的侵害，防止行政權力的濫用，維護選民利益。然而，在現實的委托代理關系中，委托人和代理人的利益目標往往是不一致的，有時他們之間還存在著較為嚴重的沖突。比如，一方面，選民更多地將選舉活動視為政治活動和組織上的人事安排和對一些在專業領域有特殊貢獻或者有專長的人的一種獎賞，而每當選舉之時各級組織又都認真地組織、安排選舉事宜，要求每位選民必須參加，這在時間上也與選民個人所從事的工作和事業相沖突，選民不得不應付領導的安排。另一方面，許多代表也認為自己是被領導選出來的，而不是被廣大選民選出來的，自己當選與否與選民無關，是上級對自己的關照，只要上級組織和領導滿意就行了，選民對自己滿意不滿意，下次選不選自己都不重要，無需爭取選民的支持；相反，如果代表充分表達選民意見、建議，有時會觸犯上級組織和領導所在部門的利益，勢必對自己下次當選產生負面的影響。因此，代表只有對上級組織和領導負責的意識，沒有對選民負責的意識，也就不會主動去接觸和了解選民的情況，更談不上對行政權力的監督制約，以防止行政權力的濫用和對百姓的侵害。這種不一致，往往導致作為代理人的代表從自身效用最大化的角度出發來考慮，容易造成代表與選民之間關系的疏遠。
　　信息不對稱和委托人與代理人之間利益目標的不盡一致，是代表與選民關系問題產生的兩個原因。當這兩個原因，即必要條件同時存在之后，代理人是否自覺履行自身職責，還要取決于他們基于自身效用最大化所做的成本收益權衡。此時，代理人需要做一個“作為”還是“不作為”的決策。可以說，不作為凈收益大于作為的凈收益，成為代表與選民聯系不足問題產生的直接動因。至此，代表與選民關系問題是在委托代理關系的客觀基礎上最終得以產生。
　　（三）改善代表與選民關系的途徑分析
　　從對代表與選民關系問題產生過程的理論分析中，可以看出，分別從完善委托代理關系、協調委托人和代理人的利益、削弱信息不對稱以及增加不作為成本這四個環節入手，可以做到對代表與選民關系問題最大限度的抑制。
　　首先，消除委托代理關系，可以消除代表與選民關系問題。但是，沒有委托代理關系的社會是不存在的，即使在現代公司制企業，也存在著委托代理關系。作為民主法制建設的產物，代表與選民這種委托代理關系勢必將長期存在，因此，要依靠法律法規去嚴格規范和處理委托代理關系，增強相互間的透明度、信任度，盡量降低委托代理制度的負面效應。其次，消除信息不對稱，也可以消除代表與選民關系問題。但是，信息不對稱是不可能被完全消除的，只能在一定程度上被削弱。信息經濟學給出了削弱信息不對稱的方法，主要是根據行為產出結果進行的激勵和根據觀測到的代理人努力程度進行的監督。再次，促使委托人和代理人的利益目標達成一致，也可以消除代表與選民關系問題。從理論上講，在委托代理關系中委托人和代理人的利益目標不可能達到絕對一致。盡管如此，還是可以通過對激勵機制的有效設計，在相對單一的委托代理關系中使代理人的利益目標接近于委托人的利益目標。最后，提高不作為成本，使不作為凈收益小于作為凈收益，也可以消除代表與選民關系問題。其主要途徑是通過監督這種方式來加大不作為成本，如實施不作為行為被發現后所承擔的物質上、精神上的處罰和所承擔的心理壓力、社會聲譽的影響，等等。然而，監督是有成本的，在監督成本的制約下，完全消除信息不對稱的行為是不經濟的。同時，代理人總是比委托人更具信息“優勢”，因此，監督就面臨著這樣一種現象，即總是要以信息劣勢一方去監督信息優勢一方。
　　
　　三、問題的解決
　　
　　在以上對代表與選民關系問題產生過程和改善途徑分析的基礎上，提出以下具體建議。一是在消除委托代理關系負面效應上，主要是依靠法律法規去嚴格規范和處理委托代理關系，加強有關選民民主權利保障的法制建設，增強相互間的透明度、信任度。二是在協調委托人和代理人的利益目標方面，主要是加強代表接受監督的意識和選民主動監督意識的教育；改進和完善代表產生辦法，逐步建立代表選舉競爭機制；探索提高代表素質的途徑，以解決人們對于民主權利的要求不斷提升和市場經濟條件下利益分化的問題，促使代表更好地為選民行使職權、履行職責。三是在削弱信息不對稱方面，主要是建立代表及工作活動信息的公示制度，提高透明度，便于代表接受選民監督；建立代表履職制度、代表考評制度，給代表履職設定目標，加強對代表的考核，為獎罰提供準確的依據。四是在增加不作為成本方面，主要是建立完善代表獎勵制度，明確獎勵標準，切實解決代表干與不干一個樣、干多干少一個樣的問題；建立選民對代表懲罰制度和選民對代表罷免制度，增加對于不作為的代表的威懾作用，強化代表對選民負責的意識。總之，由于作為委托人的選民和作為代理人的代表之間利益目標的不一致和信息不對稱的存在，代表與選民關系這一問題是不可能被完全根除的，只有通過在削弱信息不對稱的基礎上不斷完善激勵機制、監督機制，才能在最大限度上得以改善。
　　
　　參考文獻：
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　　（作者單位：中南財經政法大學公共管理學院）