高校貸款政策研究

　　【摘要】為使學校的辦學條件適應學生規模的增長，高校普遍采用向銀行貸款的方式，使貸款規模發展迅速擴大，但緊隨而來的是各項貸款政策及管理的滯后。筆者根據高校貸款的現狀，對擴大貸款的成因以及貸款政策進行了詳細的分析，并針對性地提出加強事前審批、貸款納入預算管理、加強貸款日常管理、建立制度等多項方案。
　　
　　目前，我國高等教育改革取得了重大突破，高等教育事業實現了跨越式發展。隨著高等教育規模的不斷擴大以及廣大人民群眾對高等教育需求的日益增長，教育投入與教育需求之間的矛盾更加突出。一些高校在資金供給不足的情況下，為適應事業發展的需要，積極利用銀行貸款改善辦學條件，解決了事業發展過程中的實際困難。
　　
　　一、高校貸款成因
　　
　　（一）擴招
　　1999年大學擴招開始，原有的教學條件已不能滿足學校增長帶來的教學軟、硬件方面的需求。新校區的開辟、配套設施的完善，大學基建支出等項目需要投入，致使眾多大學在國家撥款不足的情況下，只能依靠向銀行貸款。
　　（二）檢查、評估
　　近年來，國家教育部為保障教育質量，不僅實施了普通高校“211工程”，重點實驗室建設、精品工程、精品專業建設及基檢查驗收，并且要對所有高校分期分批進行周期性的教學水平評估（5年一個周期）。這些檢查驗收與評估的指標體系，對高校的硬件和軟件提出了許多嚴格要求，這也促進了高校巨額貸款的形成。
　　
　　二、高校貸款可行性政策依據
　　
　　1999年12月6日，時任教育部部長的陳至立在《在教育部2000年工作會議上的講話》中要求：“利用銀行貸款加大校園改造和建設力度，使學校的教學設施、體育設施、基礎設施有較大改善。”之后，在教育部2001年7月印發的《全國教育事業第十個五年計劃》中明確提出：“建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制，適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業，合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目。”
　　
　　三、目前高校貸款的現狀
　　
　　《2006年中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書稱，2005年高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間。由于銀行視高校為優質客戶，認為高校貸款沒什么風險，放松了貸款的監管，不但沒有像企業貸款那樣嚴格把關，連最起碼的償還能力也未作調查評估，缺乏對貸款效益的論證和貸款規模的控制，更缺乏對貸款資金的使用和監管。對于如此大額的貸款，政府對其宏觀管理和過程監控滯后，缺乏對高校貸款的用途、效益以及償還本息的資金來源實行有效的監管，客觀上造成了目前高校對貸款重貸輕管的現象，大部分高校沒有制定專門的貸款管理辦法。
　　
　　四、高校貸款工作是一個復雜的系統工程，需要多方配合形成合力，在實踐中應重視以下幾個問題
　　
　　（一）主管部門加強事前審批
　　教育部首先要進一步控制高校貸款，加強對教育部直屬院校的貸款審批，在每個學校建立資金模型，對它的收入狀況、財務狀況等進行監控，據此判定它的貸款上限額度，并設置預警指標。在一定指標之下，學校可以自行決定貸款行為。但超過一定指標就需要審批，超過另外一個限度就禁止其貸款。對所有貸款高校實行大額貸款備案制度。凡累計貸款余額達到本校近三年平均總收入10%的中央部委所屬高校，必須將所有貸款項目的可行性研究報告、分年度貸款額度方案、具體還貸計劃和措施等相關材料報送主管部門備案。各省、自治區、直轄市教育廳（局委）應會同財政部門結合本地實際，對所屬高校的貸款備案制度做出具體規定。
　　（二）將高校貸款資金納入預算管理
　　當高校向銀行貸款時，銀行貸款投資的項目只能在借入款項、暫付款和自籌基建科目中反映，在財務綜合預算中得不到體現，有違會計核算客觀性和及時性的原則，不能對基本建設支出做出客觀、及時的反映，這種當年支出、以后年度反映的會計核算方法也嚴重影響高校財務報表的質量。由于可以在一定范圍內通過對暫付款數額的調控達到對支出數的調整，財務決算所顯現的收入與支出的大小關系是可以改變的。如果出現年度收入大于年度現金支出的情況，就可以通過減少暫付款而造成收入小于支出的“赤字”現象；同樣，當年度收入小于年度現金支出數額時，也可以通過增加暫付款數而出現收入數大于支出數的“正常”現象。只要高校預算是根據事業發展計劃和任務編制的，未超過高校財力編制的預算就都是合理的。在目前高校普遍向銀行貨款融資辦學的情形下，可以根據自身的財力（含國家財政補助撥款）和借款規模合并編制綜合財務預算，預算的收支平衡不等于決算的收支平衡，編制赤字預算是違規的思想應該突破。其編制原則可以采用“現金流量平衡”原則，即現金流入量與現金流出量相平衡。這種編制實際上仍堅持了“量入為出，收支平衡”的原則，只不過“量入為出”的“入”不能僅理解為收入，而應理解為現金流入：“收支平衡”中的“收支”應理解為現金的流入量和流出量。這種平衡關系可表示為：預計收入數+預計貸款數=預計支出數+預計還貸數。通過這個平衡關系，可把貸款資金納入高校預算管理范圍，及時、客觀、真實反映高校當年的借款規模和支出需要，實事求是地反映高校的財務狀況。貸款與還貸的資金差額體現在高校負債的變化上，貸款數大于還貸數則負債增加，貸款數小于還貸數則負債減少。收入與支出的差額體現在事業基金的變動上，收入大于支出則事業基金增加，收入小于支出則事業基金減少。另外，除將年度貸款本金變動情況編入預算外，年度貸款利息預計支付數作為財務費用也必須編入預算，且在利息支出上可做適當區分，用于已建成項目的貸款利息可計入預計的高校財務費用內，用于在建項目的貸款利息則可計入預計的自籌基建經費內。
　　（三）加強高校貸款項目的日常管理
　　1.高校貸款全過程管理
　　（1）加強貸款項目的投資方向管理，慎重選擇投資項目。（2）建立項目管理責任制，按管理層次逐級建立貸款資金項目管理責任制。（3）加強貸款資金的使用管理。（4）科學規劃、合理安排不同種類貸款的組合，優化負債結構。
　　2.采用ISO9001質量管理體系
　　高校貸款財務質量不高是導致風險的根本原因。其風險控制可采用ISO9001質量管理體系。國際質量認證體系IS09001-2000標準條款8.2.3條規定：“組織應采用適宜的方法對質量管理體系過程進行監視，并在適用時進行測量。此方法應證實過程實現所策劃結果的能力。當未能達到所策劃的結果時，應采取適當的糾正措施，以確保產品的符合性。”這一方法同樣適用于貸款過程的監視和測量，因此，加強貸款過程監視與測量是控制高校貸款風險的有效舉措。要完成對學校貸款活動整個過程的監視和測量，必須分別從全校的宏觀大過程和職能部門的微觀子過程兩個層面同時建立起“管理策劃、實施運行、檢查糾錯、持續改進”的學校貸款工作的“PDCA”循環體系，使監視和測量過程制度化。PDCA循環又叫戴明環，是美國質量管理專家戴明博士首先提出的，它是全面質量管理所應遵循的科學程序，適用于各個過程的監視和測量，體現了ISO9000標準的全過程控制和持續改進。全面質量管理活動的全部過程，就是質量計劃的制訂和組織實現的過程。這個過程就是按照PDCA循環，不停頓地、周而復始地運轉的。PDCA是英語單詞Plan（策劃）、Do（實施）、Check（檢查）和Action（處理）的第一個字母，PDCA循環就是按照這樣的順序進行質量管理，并且循環不止地進行下去的科學程序。
　　（1）管理策劃：通過策劃，對學校貸款的目標、項目的可行性論證、貸款規模、結構、方式和合作銀行的選擇等工作流程做出規定，確保貸款工作的有序進行。（2）實施運行：策劃所形成計劃、方案是寫在紙上的東西，要將計劃、方案變成現實，才能實現既定的目標，否則就僅僅是一種愿望的陳述。為此，必須要將策劃所確定的目標、方案變成具體的行動。（3）檢查糾錯：對貸款工作的既定目標、措施的執行情況進行定期或不定期地檢查，加強對方案運行過程中各種問題的監控，發現問題及時解決。在這一階段，重點要通過包括貸款質量監測報告、貸款情況分析及貸款風險預警報告、學校資金安全預案等措施，定期或不定期地對貸款管理的有關情況進行評審，對存在的問題進行認真分析，提出改進的建議和措施。（4）持續改進：對不合理的發展規劃、建設目標、貸款規模、貸款結構、融資方式等進行修訂，對管理中存在的問題及時加以糾正，達到持續改進的目的。
　　（四）建立預警提示制度
　　為指導貸款高校加強貸款管理，提高風險控制能力，教育部、財政部共同組織開發了“高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型”。高校可參照該模型的方法和思路，研究確定本校合理的貸款控制規模，隨時掌握和了解自身的財務風險狀況。有關主管部門應加大對高校貸款管理的宏觀監控力度。對于個別已超出償債能力、財務風險達到預警線的高校，主管部門應及時發出預警通知，要求這些高校調整建設規劃、停止貸款。主管部門發出預警通知后，如個別高校仍無視財務風險、繼續盲目擴大貸款規模，主管部門可會同財政部門通過扣減專項資金撥款、暫停財政專項資金申請資格等方式對其實施處罰，學校的法人代表要接受主管部門領導的質詢，主管部門還可根據國家有關規定對主要責任人員進行嚴肅處理。
　　結束語：筆者通過對高校貸款的初步研究，發現學校貸款存在的法律、法規和政策性缺陷，希望能引起政府部門的高度重視，制定貸款制度，以確保貸款資金安全高效運行，促進高等教育事業健康發展。●