電網建設與改造工程專項資金使用的監控

　　【摘要】近幾年來，我國對基礎設施的專項資金投入不斷加大，但如何防止專項資金被挪用及損失浪費是國家管理部門面臨的一個重要問題。本文分析了電網建設與改造工程存在的問題，提出了監控措施及監控思路。
　　從1998年6月以來，我國對城鄉電網進行了大規模建設與改造。為解決現階段城鄉電網改造工作中存在的主要問題，發揮專項資金的使用效果，國家審計機關及發改委重大項目稽查辦多次對全國一些省、地區和縣（市）的城鄉電網建設改造工程的實際完成量和資金使用情況進行了專項審計或稽查。城鄉電網建設改造工程基本上改變了我國城鄉長期以來電力基礎設施簡陋落后的面貌，工程質量達到規范要求，理順了用電管理體制，減少了供電中間環節。但是由于各項管理工作不到位和電力企業工程管理薄弱等原因，一些省、地區和縣（市）的電網建設改造工程，在實施中仍存在著資金被挪用及損失浪費等問題。
　　根據國家電網建設的“十一五”規劃，在“十一五”期間，電網建設僅國家電網公司系統所屬直轄市、省會城市、計劃單列市共計31個重點城市電網建設共需投資就達到約2200億元，電網建設將步入新一輪景氣周期。對這筆龐大的電網改造投資進行監管，有利于發揮投資效果，緩解用電緊張的矛盾，推進中國經濟進入重工業化發展。
　　
　　一、嚴格投資計劃的編制，而投資計劃的實施必須嚴格執行基本建設管理程序要求
　　
　　電網工程項目投資計劃是項目資金的投資分配預算，而部分工程從規劃開始就粗列，給建設單位擠占挪用、浪費專項資金打開了方便之門。因此，要嚴格執行基本建設管理程序要求，確保工程的真實有效。
　　上級電力公司要對每一個縣（市）的工程項目進行嚴格審查，進行實地摸底核實，以保證工程投資的嚴肅性和準確性，并能獲得理想的綜合效益。項目建設單位必須科學地編制項目的可行性研究報告，可行性研究報告還必須報請上級主管部門及發改委審批。發改委、上級主管等部門要認真審查可行性研究報告及投資概算等，做好項目建設的前期工作。
　　在項目實施過程中，各級計劃管理部門要進一步跟蹤檢查，督促地方各級政府認真落實建設責任，要嚴格查明項目概算調整頻繁、擠占挪用建設資金、不嚴格實行招投標和損失浪費等問題。一旦發現有擠占挪用等違紀違規行為就應通知停止撥款，并責令有關單位整改，還要檢查項目的實際建設效果，對照發改委批復的項目建議書、可行性研究報告等文件，看是否達到了規定建設指標、完成了計劃，如建設規模、設計能力、投資概算、質量指標等，對建設效果進行全面、準確的評價。
　　
　　二、健全電力系統內部控制
　　
　　一個健全的現代化企業管理的好壞一定程度上取決于內部控制是否有效，而有效的內部控制又是保證專項資金安全、完整，防止、發現和糾正錯誤與舞弊的關鍵。電網改造工程專項資金使用中存在的問題，追根究底就是內部控制失效了。省級電力公司作為項目法人，應建立起對項目法人負責的內部控制機制。我國電力企業是一個由省、地區、縣（市）多層級組成的組織，每層級由很多部門組成。若要使每一層級、每一個部門都有效地執行內部控制，必須根據每一層級每一部門的利益關系及其特點，分別確定每一層級每一部門的內部控制目標。如對于物資內部控制，首先由下級電力局根據經過審批的工程項目預算，提出計劃；對重要及金額大的物資實行集中采購，由下級層層上報，上一級電力局物資部門應嚴格審核，然后匯總到省級電力物資公司，由省級電力物資公司進行統一招標后，再由地區電力局與供貨單位簽訂合同，并需經省級電力公司鑒證，防止地區電力局未經招投標自行簽訂合同。物資入庫、出庫要有嚴格的審批手續，物資賬與物資實物應由不同人員管理，并建立定期盤存制度。對電網工程專項資金做到專戶存儲。主管部門對專項資金的使用實行嚴格的審批制度，并設置開支權限，建立相互牽制機制，有效地執行專項資金使用的內部控制制度。
　　加強內部控制制度的監督并由各級內部審計部門來執行。省級電力局內部審計部門定期審計地區電力局，并抽查縣（市）級內部控制制度的制定及符合性程度；地區電力局內部審計部門定期審計縣（市）級電力局的內部控制制度的制定及符合性程度，這種內部審計部門隸屬關系的安排，是內部審計部門監督內部控制制度實施效果的重要環節。因為內部審計的任務就是對內部控制進行檢查，評估內部控制的健全性和有效性，有效地控制風險。內部審計監督的內容包括：下撥的所有專項資金必須有項目計劃批復文件作為專項資金撥款依據，不準項目建設直接提取現金，更不準“打白條”領取現金；上一級機構對管理職責范圍內的專項資金使用情況加強監督檢查，實行全過程跟蹤管理，對違反規定轉移專項資金的，要堅決予以糾正，對嚴重違法違紀行為交由紀檢部門查處；在招投標、評標、合同簽訂、變更等過程的關鍵環節進行事前評審；在采購的各個環節對預算、立項申請、供應商資格審查、合同金額等的批準，必須按照公司的授權與管理規定進行審批；對竣工決算進行事后審計。
　　
　　三、外部監管促使內部強化控制，借助外力規范專項資金的使用
　　
　　對于電網工程專項資金的使用，從國務院、國家發改委、國家電力局到省發改委、省物價局、省電力公司都頒布了有關的制度規定，各級電力局也建立了內部控制制度。國家審計署在2002年對農網工程資金進行了一次全面審計，國家發改委也于2004年組織了兩次稽查，但農網工程資金的挪用及損失問題依然存在。電力行業作為我國的壟斷行業，也是國企改制后僅存的幾家國有獨資企業之一。近幾年來的國家審計在其它方面也暴露出許多問題，如“高嚴事件”、“山西省電科院事件”以及“鞍山供電公司事件”等，造成了45億元的國有資產流失。看來，國有獨資壟斷企業僅僅依據其自身的管理是難以根治其頑疾的，因此，需要借助于外力的推動。有效、適時的外部監督，對發現舞弊、防范腐敗將起到重要作用。
　　對電力行業外部監督的主要思路為：發揮國家審計與社會審計的協調作用，把項目法人的經濟責任審計與電力企業審計和專項資金審計有機結合起來，實行定期審計；省、地區、縣（市）各級層層審計；國資委、發改委、財政、監察的稽查與外部審計相互配合，實施綜合治理、監控制約，促使電力企業建立資產安全、完整的內部控制制度及定期報告制度。當前，我國的國家審計受審計資源的限制，在計劃工作上有一定的盲目性，實行“全面開花，選擇重點”，沒有一個全盤統一的審計計劃，而是每年在其法定的職責范圍內選擇一部分業務開展，使審計工作長期處于一種“隨意”的狀態，缺少系統性和剛性約束。因此，筆者提出對國有獨資壟斷電力企業應實施定期審計制。當然，國家審計資源有限，增加其審計力量不太現實，而專項資金的使用又是由項目法人負責，涉及企業及法人的責任。把項目法人經濟責任審計與電力企業審計和專項資金審計結合，既有必要，又可以避免重復審計，浪費資源。我國電力系統是由國家電力公司、省電力公司、地區供電公司、縣（市）電力公司四級來控制全國電網的，顯然，僅由國家審計署來組織全國電力系統的審計是力所不能及的，因而要發揮省、地、縣（市）審計機關的作用，實施各層次的審計并接受上一級審計機關的監督。政府審計還要發揮社會審計的作用，當審計資源不夠時，可委托社會審計并對其審計報告實施監督檢查。國資委是國有資產的管理機構；發改委是固定資產投資的管理機構；財政是專項資金的管理機構，這些機構需要對電力企業實施稽查并接受國家審計機關的審計，層層設防監管，保證國家資產的安全、完整。
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