職務犯罪線索管理及初查工作的改進與規范

　　最高人民檢察院反貪總局在2007年反貪污賄賂工作計劃要點中重點指出：要理順案件線索管理體制，提高線索的流轉速度和利用率。當前，案件來源渠道不寬、舉報線索量少質差呈越來越明顯趨勢，并嚴重制約著檢察機關自偵部門查辦職務犯罪工作的開展。為使有限的線索發揮最大的價值，就必須加強對線索的管理和初查工作的規范。分析辦案實踐中線索管理和初查工作的現狀，不難發現以下問題：一是線索數量不平衡，線索積壓和無線索可查兩種現象并存；二是多頭查辦線索，浪費有限的偵查資源；三是線索流轉速度較慢，法律未限定初查期限，導致出現少數壓案不查、查處不力現象，并且容易貽誤戰機；四是線索評估機制未建立，初查隨意性大。上述問題累積起來，在宏觀上形成職務犯罪線索利用率和成案率低的不良局面。要改變這一不良局面，必須全面審視線索管理和初查工作，對法律沒有規定的進行科學制度設計，法律或有關規范性文件已有規定的進行斟酌完善。以此為課題的出發點，本文試提出規范和改進線索管理及初查工作的意見，以期為法律的修改和完善提供參考。
　　
　　一、建立暢通有序的線索移送分流機制
　　
　　《人民檢察院刑事訴訟規則》和《最高人民檢察院關于要案線索備案、初查的規定》分別對線索的地域管轄和級別管轄進行了規范，從而明確了線索分流的方向。但在辦案實踐中，各級檢察機關大多沒有遵守法定管轄原則，導致線索管轄較為混亂，并存在多頭查辦的隱憂。筆者認為，只有嚴格遵守法定管轄原則，才能保障線索分流的規范和有序。地域管轄方面，應堅持由犯罪嫌疑人工作單位所在地人民檢察院管轄的原則；級別管轄方面，應堅持市級檢察機關查辦縣處級干部職務犯罪的原則。[1]
　?。ㄒ唬┍驹号e報中心向其他檢察機關移送線索
　　舉報中心對于不屬于本院管轄的舉報材料，應移送有管轄權的檢察院處理。其中包括按照地域管轄原則將線索移送到有管轄權的檢察院，按照級別管轄原則移送上級或下級檢察機關。
　?。ǘ┥霞墮z察機關向下級檢察機關移送線索
　　上級檢察機關（主要為市級檢察機關）在向下級檢察機關分流線索時，在按管轄原則分流之外，須考慮本地區查辦職務犯罪的整體需要，以解決下級檢察機關線索不平衡的問題。在下級檢察機關線索懸殊較大的情況下，上級舉報中心或偵查指揮中心應根據線索的多寡和查辦案件的具體情況來分流線索，并對線索較少檢察院進行必要的傾斜。
　?。ㄈ┘o委等部門向檢察機關移送線索
　　紀委、監察、審計、公安、工商等部門在主管的工作中發現涉嫌職務犯罪的，應當按照《刑事訴訟規則》確立的線索管轄[２]原則移送相應的檢察機關。各地檢察機關應與當地的紀委等部門建立規范的案件移送機制，以形成打擊職務犯罪的合力。紀委等部門移送的線索不歸本院管轄的，舉報中心應及時移送有管轄權的檢察院，并將移送事宜告知紀委等部門。
　　
　　二、建立規范的指定管轄機制
　　
　　為適應查辦職務犯罪案件的總體需要，必須在地域、級別管轄原則之外，充分發揮指定管轄機制的作用。但實踐中，有的下級檢察機關直到立案之際甚至立案之后才報請指定管轄，上級檢察機關也僅進行形式審查予以批準，指定管轄存在不規范和走過場的現象。要實現指定管轄的規范化，必須明確指定管轄的條件、時間和程序。
　　（一）指定管轄的條件
　　《刑事訴訟規則》第15至18條規定了指定管轄的幾種情形：一是其他檢察院管轄更為適宜的，二是有爭議的或者情況特殊的，三是管轄不明或需要改變管轄的。筆者認為，其中的情況特殊比較含糊，沒有實際作用，而其他檢察院管轄更為適宜的可以統領在需要改變管轄的條款之下。因此，可將這幾種情形合并改為有爭議的，管轄不明的和需要改變管轄的，由上級檢察機關指定管轄。
　　（二）指定管轄的時間和程序
　　線索的管轄是指對線索的調查和處理權，主要指初查和偵查的權力。因此，線索在受理初查之際，如果不屬本院管轄的，就應當報請指定管轄，而不應在立案之際甚至立案之后才報請指定管轄。另外，在舉報中心按照管轄原則分流線索后，各級檢察院應以查處屬于自己地域管轄的案件線索為主，一般不存在下級檢察院提請指定管轄的現象。但有兩種情況值得注意：一是上級檢察機關舉報中心或偵查指揮中心交辦的線索，筆者認為既然是上級交辦，應理解為上級同意下級院管轄該案件線索；二是對偵查部門在案中自行發現的線索，從查辦職務犯罪的效率和激勵自行發現線索等角度出發，應普遍承認其對自行發現線索的管轄權。筆者認為，由于這兩種線索的特殊性，可規定在初查終結立案之前報請指定管轄。
　　
　　三、建立以市級檢察機關為單位的線索網絡管理機制
　　
　　針對線索數量不平衡的問題，同時為提高全市線索的整體利用率，適應偵查一體化機制的需要，有必要建立以市級檢察機關為核心的線索網絡管理機制（由于市級檢察機關在線索交辦、督辦、參辦或提辦方面較省級甚至高檢院遠為頻繁，所以沒有必要建立省級甚至全國范圍內的線索管理系統）。如武漢市檢察院聯合華中科技大學開發了“職務犯罪線索情報信息網絡管理系統”，主要包括線索管理、案件處理、線索督辦、線索查詢、決策分析數據交換、紙質掃描處理、法律法規查詢、系統設置等七大功能，從而實現線索相關信息的完全電子化和信息橫向、縱向共享，上下聯動、綜合利用、決策分析[３]。要實現全市職務犯罪線索的整合管理，必須完成以下幾個步驟：
　　（一）微機錄入全部舉報線索
　　兩級檢察機關舉報中心對于受理的線索，在進行外部分流之后，將本院偵查的線索錄入案件管理系統。錄入時應錄入舉報人和被舉報人基本情況、線索的來源、線索反映的主要內容等基本情況。對于偵查部門自行發現到舉報中心備案的線索，也應及時錄入系統。明確只對本院管轄線索進行錄入，是方便市檢舉報中心或偵查指揮中心了解各區情況，從而為科學統籌分流交辦線索提供依據。
　?。ǘ┘皶r補充線索處理情況
　　線索在受理分流后，線索專管員應密切跟蹤線索初查、緩查、存查、立案等各種處理情況，并及時將線索的處理情況錄入線索管理系統。
　　（三）授權查看和處理線索
　　各區院由線索專管員錄入線索，出于保密考慮，一般只授權線索專管員、舉報中心主任和偵查部門有關人員登入系統，并只獲得查看本院錄入線索的權限。市院則可授權這些人員獲得查看全市線索的權限，并給予與其職責相應的處理權。
　　
　　四、建立科學的線索評估機制
　　
　　舉報線索質量參差不齊，能否對所獲得的線索進行認真分析和準確評估，是減少初查隨意性，提高初查質量和效率的關鍵。當前，各地檢察機關對線索評估主要有以下幾種做法：（1）舉報中心評估型，即以舉報中心為核心對線索進行篩選、評估；（2）舉報線索協調小組評估型，根據高檢院《舉報線索協調工作規定》，成立由主管反貪副檢察長、反貪局、瀆檢、舉報中心部門負責人等組成的協調小組，平均半月開一次會議對線索逐條審查；（3）線索評估和初查預案混合型，即反貪局在收到線索后，內部成立評估小組，對成案可能性進行評估，對決定初查的案件形成初查預案交主辦官執行初查[4]。筆者試從以下幾個方面對評估機制進行分析，并初步構建線索評估機制的框架。
　?。ㄒ唬┰u估的含義和目的
　　評估是對案件線索進行綜合審查、篩選、甄別，判別線索可查性大小的一種活動。評估的目的，即是為了判別線索的成案可能性，為決定是否初查和開展初查的輕重緩急提供依據。準確定位線索評估，應避免將線索在舉報中心的審查和分類管理認定為是評估，舉報中心對線索的審查和分類只是一些簡單的判斷，其目的只是為偵查部門剔除毫無初查價值的線索，專業的評估應由偵查部門自身來執行。準確定位線索評估，還須明確評估的目的就是決定是否初查，而非將初查的預案同時評估出來，具體如何初查應當交由主辦人員，并發揮其主觀能動性。
　　
　?。ǘ┰u估的人員或機構
　　基于上述考慮，筆者認為評估的職責和權力應由偵查部門擔負。有些檢察院基于此建立以局長為組長，副局長、偵查科長及骨干為成員的評估小組，但筆者仍以為不妥。從線索的流轉速度來看，線索的評估要得到及時的處理，而評估小組的臃腫容易導致會議成員難以召集；另外，從偵查經驗來說，以偵查處（科）室為主體，即以處（科）負責人和偵查骨干組成的評估小組足以勝任。
　?。ㄈ┰u估的項目或要素
　　江西省某市檢察院根據案件的構成要件對線索的評估標準進行科學論證，將之分為線索概況、舉報人情況、被舉報人情況、舉報人與被舉報人的關系、舉報內容、所附證據等幾大部分。受理的舉報線索只要輸入該評估軟件，微機即可根據評估標準按甲乙丙丁四個級別自動評出線索等級，并對每個等級的初查線索提出相應的初查要求[５]。筆者認為設定一些項目作為評估考慮的標準可以借鑒，但線索用評估軟件評定級別太過機械，評估更大程度上是經驗性的判斷，應當賦予評估人員更多的發言權，集眾人之偵查智慧，而不是機械化的定級。
　　
　　五、建立快速高效的線索流轉和初查機制
　　
　?。ㄒ唬┘涌炀€索流轉
　　要加快線索流轉，必須從減少不必要的審批程序、縮短審批時間著手。安徽省某市檢察院將原來由控申部門管理的貪污賄賂犯罪線索舉報改由反貪部門管理，建立“舉報線索直達機制”，由舉報中心管理人員直接層報反貪局長和分管副檢察長審批，然后交偵查員初查[６]。筆者認為，該院的做法雖然達到線索快查的目的，但“線索直達”忽視了線索評估的作用，對于是否開展初查只憑主管領導個人判定，容易形成偏差，且容易導致線索在偵查部門的積壓。
　　高檢院規定舉報中心在7天內分流線索，由于舉報中心的審查較為簡單，可縮短為3天或5天。線索分流后至啟動初查的時間由于無明文約束，導致實踐中這段時間可能被不合理的使用。據了解，個別檢察院從受理線索到啟動初查竟長達2個月。從現有的機構設置來看，線索的分流必須經過反貪局或瀆檢局的綜合部門。如果偵查處（科）室僅為一個，可由綜合部門內勤在進行線索登記后于當日直接移轉到偵查科室進行評估初查；如果偵查處（科）室為兩個以上，則需報局長（或經授權的副局長）審批確定移送的偵查處（科）室，再由偵查處（科）室進行評估。評估線索加領導審批的時間可限定在7日以內。
　?。ǘ┰O定初查時限
　　為配合3個月最長不超過6個月期限內反饋線索查處結果給舉報中心的規定，可規定初查一般線索的時間為2個月，特殊情況（主要是指疑難案件或具有經營價值的線索）可延長幾個月，這樣即使加上評估審批線索的時間也可確保在3個月內反饋線索查處結果。對于實名舉報、單位舉報、上級交辦等線索，應優先安排初查。
　　
　　六、建立規范的緩查、存查、銷毀機制
　　
　　《人民檢察院舉報工作規定》中規定“對暫時不具備查辦價值或者經初查未成案的舉報材料，可暫存待查”。該規定較簡單，沒有對“暫存待查”的線索如何管理使用進行規范，且未區分線索的緩查和存查。實際上，有些線索具有一定初查價值，但缺乏一定條件或初查時機尚未成熟，有些線索則屬于匿名舉報，反映問題無實質內容、不夠具體、可查價值不大，這兩種線索具有一定區別，可將其區分為緩查線索和存查線索，并分類管理。
　?。ㄒ唬┚彶榇娌榈漠a生條件
　　緩查存查線索的產生有三種情況：一是舉報中心在對線索進行審查分流時對于符合條件的線索可決定緩查、存查，二是偵查部門在對線索進行評估時認為須緩查、存查，三是偵查部門在對線索初查終結后，沒有查清事實，但仍具有可查價值的線索。對于緩查存查的線索，根據線索集中管理的原則，全部應由舉報中心集中管理，并分為緩查檔案和存查檔案分開管理。
　　（二）緩查存查線索的再評估和再利用
　　緩查存查線索在一定條件下可能具有使用價值并須開展初查，如受理重復線索或關聯線索時，或線索比較匱乏時。由于線索由舉報中心管理，舉報中心應視情況對緩查存查線索進行二次分流，或偵查部門對該線索進行再評估后填寫調取線索審批表將線索重新調取出來進行再利用，以發揮舉報線索的最大價值。
　?。ㄈ┐娌榫€索的銷毀
　　緩查存查線索隨著時間的推移其價值和查處必要性越來越低，長期積壓也不利于線索的管理。因此，有必要對線索進行定期清理。緩查線索半年無進展的，應轉為存查線索管理。根據高檢院的規定，存查線索一般保存三年，要案線索保存五年，過期報主管檢察長同意后予以銷毀。
　　
　　七、建立有效的催辦、督辦和反饋機制
　　
　　建立有效的催辦和反饋機制，有助于提高初查的效率，防止偵查部門壓案不辦、查案不力，同時有利于及時答復實名舉報人，加強群眾對反腐敗的信心和積極性。線索的反饋分為兩種：一種是處理情況的反饋，即對是否開展初查進行反饋，高檢院規定一個月內反饋；另外一種是處理結果的反饋，其中對于上級檢察機關交辦的線索，應當在三個月內，最長不超過六個月，將立案或不立案情況進行反饋，對于本院舉報中心移送的線索，應當在三個月內反饋查處結果。舉報中心在移交線索時應附上舉報線索查處情況回復單，對于偵查部門逾期未回復反饋的，應進行催辦，偵查部門應書面說明理由。但實踐中線索催辦往往達不到應有的效果，主要是因為當前在以辦案為核心的理念之下，舉報中心實際上難以對偵查部門的活動進行監督，催辦反饋制度無法貫徹落實。筆者認為，關鍵還是在于加大執行力度，切實貫徹催辦和反饋制度，同時將逾期不答復和超期辦案作為拖案行為予以通報，并追究承辦人相應責任，以形成對初查的有效監督制約。
　　綜上所述，筆者認為要規范和改進職務犯罪線索管理及初查工作，必須嚴格執行線索的管轄原則，明確分流方向，暢通分流機制；必須整合線索資源，建立市級線索網絡管理系統，發揮線索的最大價值；必須建立線索評估制度，明確線索流轉和初查的期限，加強對初查的監督制約，提高初查的準確率和工作效率。當然，線索管理和初查工作的規范和改進不可能一勞永逸，但只要堅持規范化的道路，對線索的受理、登記、審查、分流、評估、初查、催辦、反饋、答復等各個環節進行科學分析和持續改進，必將提高線索的利用率和成案率，推動檢察機關職務犯罪偵查工作不斷向前發展。
　　
　　注釋：
　?。郏保菘紤]到省會市、計劃單列市等特殊市及其下屬區、縣的級別問題，應允許這些市的檢察機關可根據級別管轄原則的精神自行制定本市級別管轄的內容。如廣州市檢規定，涉及本區、縣級市的處級干部的要案線索，由各區、縣級市院直接受理。由于廣州市下轄區為廳級，因此廣州市下轄區的檢察院查辦處級干部要案與一般縣的檢察院查辦科級干部案件精神一致。
　?。郏玻菥€索管轄與審判管轄不同，前者針對案件的偵查權，后者針對法院的審判權。高檢院和中紀委曾發布《關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》，稱紀檢監察機關查處的違紀案件，經審查認為觸犯刑律的，按《刑事訴訟法》有關案件管轄的規定移送。該規定其實不妥，因為違紀案件是移送給檢察機關偵查部門進行立案偵查，應按《刑事訴訟規則》確立的線索管轄原則移送。
　?。郏常荨段錆h：職務犯罪線索實現網絡管理》，中國反腐廉政網，http://www.lianzheng.com.cn/html/dzzw/20061214223143304.htm。
　?。郏矗輼方B光：《案件線索評估機制再認識及其完善》，載《人民檢察》2006年第3期（下），第18頁。
　　［５］《江西贛州：創建舉報線索價值評估機制》，載《檢察