論“利益驅動”的生態環境及其矯治

　　吳立明，湖南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長，曾任部隊干部處長、軍分區政委。1998年轉業至檢察機關以來，致力于檢察理論及實務研究，先后有《論瀆職侵權檢察在反腐敗格局中的地位和作用》、《完善刑罰執行監督的幾個問題》、《涉檢信訪與執法為民》、《檢務保障的法理基礎》等多篇論文在中央和省級刊物上發表。
　　
　　內容摘要：利益驅動問題之所以長期難以解決，是因為其特定生長機理而形成的頑固性。執法者個人———執法單位———執法條件———執法環境，構成了滋生“利益驅動”的生態鏈。其中，公仆意識淡薄是問題產生的思想根源，執法工作的價值錯位是問題產生的直接成因，執法保障的不盡人意是問題產生的氣候條件，對此類問題查究不力是“利益驅動”的生存空間。要解決利益驅動問題，首先要牢固樹立社會主義法治理念，夯實執法為民的思想基礎；其次要加大檢務保障力度，鏟除利益驅動的滋生土壤；最后要加強內外監督制約，堵住“利益驅動”的生存空間。
　　關鍵詞：利益驅動 檢察執法 法治理念
　　
　　
　　“利益驅動”是一個具有特定含義的詞匯，它是人民群眾對執法中“為錢辦案、辦案為錢”現象的概括，特指執法人員利用手中的執法權來為本單位、本部門或個人謀取利益的主觀意識和客觀行為。從上世紀八十年代中期改革開放以來，伴隨著打擊經濟犯罪和懲治職務犯罪工作的深入，檢察機關就一直沒有停止對這一違法現象的整治，并取得了一定成效，但毋庸置疑，“利益驅動”現象在一些地方已成為反復出現的頑癥，極大的影響著檢察機關正確有效的行使法律監督職責。因此，我們必須對“利益驅動”問題進行深入的考量，對其屢禁不止的發生機理進行透析，鏟除其賴以成長的生態環境，有效防止“利益驅動”問題的發生。
　　
　　一、利益驅動的表現形式及主要特征
　　
　　利益驅動表現形式五花八門，或以追贓為名違法違規收取資費；越權收取保證金，之后以各種借口轉為罰沒收入；或違紀違規到案發單位報銷費用、開支或其它圖利性質的行為；或利用職權違規拉取贊助；或權錢交易、徇利枉法等等。
　　在執法和辦案的不同的環節、不同的階段，具有不同的外在表現形式：一是在案件管轄方面，對有重大經濟效益的案件，有的超越檢察職權，插手經濟糾紛；有的超管轄辦案；將職務侵占、挪用資金、部分商業賄賂等犯罪作為貪污、受賄、挪用公款案件來辦，再在審查起訴階段改變定性；有的幾個檢察院對同一起案件同時立案，造成一案多立。而對于一些執法難度大、無經濟效益的案件，有案不立，壓案不查，互踢“皮球”，相互推諉、扯皮；二是在初查和立案階段，對于一些明顯構成犯罪的案件，為了小集體或小團體的經濟利益，只管初查收錢而不立案查處；有的搞假立案，收了錢就撤案；對于一些處于罪與非罪邊緣的案件，有的故意混淆違紀與犯罪的概念，把違紀當作違法，不該立案而立案；有的動不動就抓人、搜查，甚至在初查階段就查封、扣押、凍結涉案款物強制措施，通過立案或采取強制措施，逼使當事人“退贓”；三是在審查批捕和起訴環節，利用不捕不訴權作交易，非法收取費用。如有的違規越權收取取保候審保證金；有的利用不捕不訴權向當事人拉取贊助費；有的私分涉案贓款；有的對交錢的當事人隨意降低標準，消化處理，對沒錢交的當事人拔高標準，頂格查辦；有的為達到獲利目的，違法采取強制措施，以拘代偵、以捕代偵，有的超審限辦案，刑訊逼供等等；四是在實體處理方面，辦案為錢，收錢了案。有的人為地對案件進行降格處理，收了錢就不捕、不訴、撤案，大案化小、小案化了；有的該退的錢不退，該賠償的不賠償，知錯不改，導致上訪不斷；有的小題大做，疑罪從有、有罪推定，結果導致緩刑適用率偏高甚至導致無罪判決；五是在辦案紀律方面，有的借辦案之機向發案單位吃、拿、卡、要；有的利用辦案權力借用、占用發案單位的交通和通訊工具；有的向企業和發案單位拉贊助、報銷有關費用；有的辦私案，私自收取嫌疑人贓款后貪污、挪用，甚至索賄、受賄；有的大搞權錢交易，“以情換法”、“以權濫法”、“以錢賣法”，利用執法之權謀取私利。
　　利益驅動的最基本特征有以下四個方面：一是執法辦案的目的具有明顯的圖利性。沒錢的案子不愿辦，有油水的案子爭著辦，不給好處不辦案，給了好處亂辦案。二是執法形式合法性與違法違規性交織，具有邊緣性和隱蔽性。往往以執法辦案為名，行收費謀利之實，以合法形式掩蓋非法目的。有的打法律擦邊球，明為追贓，實為違法違規收費；有的代替紀檢和財政部門直接將違規資金作為贓款追繳罰沒；有的事后找有關領導和部門溝通，將違法違紀收取的錢“洗白”，通過一定渠道再轉為合法等等。三是執法的手段和案件處理方式具有隨意性。為達到獲取利益的終極目的，濫用執法手段。有的濫用強制措施，不交錢就關人，交了錢才放人；有的初查就使用傳喚等措施，不立案就收錢；有的以聯合辦案為名，隨意借用紀檢“兩規”辦案，規避辦案期限，以達到逼當事人就范，最終獲取利益的目的等等。執法目的扭曲，必然導致執法行為的違法違規，主要表現在案件處理上過于簡單、草率和隨意，辦案質量不高，社會效果不好等。如有的檢察院錢收了不少，立案數也很多，但撤案率和不起訴率卻高達90％以上；有的檢察院一年才立一二件案件，但追贓收入卻達數十萬元甚至數百萬元；有的案件已經處理完畢，本應退回單位或企業的贓款卻一直沒有退回。四是執法的后果具有嚴重危害性。利益驅動從實質說是以犧牲國家和社會整體利益來換取部門或個人的利益，造成的危害無疑是相當嚴重的。一方面，它嚴重損害了黨和國家形象，降低了黨和國家政策、方針和行政職能的社會評價，造成較為嚴重的社會負面影響。另一方面，它嚴重損害了法律的嚴肅性和公正性，影響了檢察機關的執法形象，使檢察權失去公信力。同時傷害了人民群眾對檢察機關的感情和信賴度，尤其是給檢察工作的深入開展以及以后的執法辦案工作帶來被動。同時，利益驅動惡化當地法治環境和經濟發展環境，形成惡性循環，阻礙當地經濟的發展。
　　
　　二、“利益驅動”問題的生態透析
　　
　　利益驅動問題之所以長期難以解決，是因為其特定生長機理而形成的頑固性。執法者個人———執法單位———執法條件———執法環境，構成了滋生“利益驅動”的生態鏈，只要我們在任何一個環節對“利益驅動”問題抵制、防范不力，都可能誘發執法者的犯意，導致問題的發生。其中，公仆意識淡薄是問題產生的思想根源，執法工作的價值錯位是問題產生的直接成因，執法保障的不盡人意是問題產生的氣候條件，對此類問題查究不力是“利益驅動”的生存空間，四者相互聯系，相互依存，形成了危害檢察執法活動的頑固“病灶”。
　　第一，執法思想不正與“利益驅動”的關系。檢察機關的執法宗旨是“立檢為公，執法為民”，本質和目的是保障在全社會實現公平正義，維護廣大人民群眾的根本利益。這也是衡量檢察工作成功與否的最高標準。一旦離開這個執法理念和標準，執法行為必生亂象，利益驅動就是其中亂象之一；一旦動搖這個執法理念和標準，就會產生執法目的本末倒置，就容易導致執法觀的扭曲，使執法失去方向，陷入利益執法、盲目執法甚至執法犯法的泥沼。利益驅動正是這種執法為民理念樹得不牢的直接后果。當前，隨著市場經濟體制改革的深入，地區與地區、行業與行業、部門與部門、機關與機關、個人與個人之間的經濟收入逐漸拉開。檢察機關尤其是檢察干警的收入福利待遇相對于電力、通訊、財政、金融等單位和少數個體經營戶而言，是比較低的。而當前形勢下尤其是對于擁有自偵案件偵查權、批捕權和公訴權等剛性法律監督權力的檢察機關來說，其執法資源和執法權力無疑是比較大的。這種權力和利益的不對稱，極容易使執法者產生心理失衡和落差。而這種失衡和落差反過來刺激權力物化和攫取經濟利益的欲望，從而產生利益驅動。
　　
　　第二，執法工作的價值取向錯位與“利益驅動”的關系。檢察機關是法律監督機關，也是執法部門，價值追求的最大化是在全社會實現公平正義，所體現的是社會效益，而不是經濟效益。市場經濟的法則是利益導向，執法部門的法則是社會價值導向，是公平正義。市場經濟的利益法則是執法部門的天敵。若把市場經濟的利益原則運用到執法活動中，必然發生利益驅動，必然會損害群眾利益。在執法實踐中，少數檢察機關和檢察干警將市場經濟利益法則混同于執法的社會效益法則，把經濟利益置于社會效益之上，把辦經濟案件擺到了辦案的突出位置，以達到實現部門和個人經濟利益最大化的目的，致使利益驅動的觀念很難從執法者頭腦中根除。有些表面上看似打著經費不足，靠追贓保運轉的幌子，其實根源和動機還在于此。
　　第三，經費困難、財政保障不足與“利益驅動”的關系。我省地處中部內陸，經濟欠發達，特別是在基層，財政普遍困難，絕大多數檢察機關執法辦案受到來自經費緊張的巨大壓力：工資不能及時足額發放；業務經費遠遠不能保障辦案所需，裝備不能及時更新換代；辦公和辦案用房陳舊、功能單一；信息化建設起步晚，現代化辦公辦案水平落后等。據不完全統計，我省92％以上的基層院的辦案經費靠追贓來彌補。一些地方對檢察經費預算缺口太大，僅保證四項基本工資，辦公辦案經費嚴重不足。在現階段，全省檢察機關各地雜糧為主、皇糧為輔的財政狀況普遍存在。對此，許多檢察院認為存在就是合理，并理所當然地在執法指導思想中把經濟利益擺到了辦案的重要位置，把為錢辦案、辦案收錢、收錢保運轉促發展作為一條彼此心照不宣的不成文的潛規則。這就是當前利益驅動現象屢查屢犯、屢禁不止的根源。
　　檢察機關的經費實行的是塊塊管理的同級財政保障機制。由于本地經濟不發展，財政困難，給檢察機關的經費也力不從心，只好在政策上開口子，對違規收費也睜一只眼閉一只眼。有的甚至將檢察機關作為罰沒收入單位，以收定支，贓款上交后按比例返還，定追繳指標，下罰沒任務。不少檢察機關不得不自己找米下鍋，把追繳贓款作為執法和辦案的出發點，有的檢察院還給反貪、反瀆等部門下達辦案任務和指標，因而出現了濫用執法權隨意執法，不嚴格依程序辦案等違法辦案問題，以及為了爭取政府多撥付經費而不履行法律監督職責或者怠于履行法律監督職責，有案不立、立而不查、久拖不決等不作為現象。
　　第四，查處追究不力與“利益驅動”的關系。同級黨委紀檢監察、財政、審計部門出于對檢察機關經費的同情和同級權力的尊重，以及礙于工作關系等因素，往往對檢察機關的利益驅動默許認可，即使查處也大多流于形式，更談不上追究責任。上級檢察機關雖然近年來加大了對利益驅動的查處力度，并將其納入了執法質量考評范疇。但由于經費不屬同級財政保障，上級檢察機關一方面要呼吁黨委政府給基層院以相當的經費保運轉，另一方面又要規范其經費來源，確保合法合規，其本身就存在底氣不足的成份，所以往往是措施有余，剛性不足，對利益驅動的單位很難作出實質性的處罰，導致一些基層院名義上應付上級檢查、實質上老調重彈。利益驅動往往此伏彼起，重復反彈，難以根除。
　　
　　三、“利益驅動”問題的生態矯治
　　
　　利益驅動是與執法為民的社會主義法治理念格格不入、水火不容的，也是阻礙檢察機關正確履行法律監督職責和檢察工作發展的絆腳石，必須切實采取有力措施堅決加以整治和根除。
　　（一）牢固樹立社會主義法治理念，夯實執法為民的思想基礎。理念決定執法行為。要從根本上解決利益驅動問題，首先必須從端正執法思想著手，堅持教育在先。只有通過教育，牢固樹立執法為民的觀念，才能從執法思想層面解決“相信誰、依靠誰、為了誰”，以及“為誰執法、靠誰執法、怎樣執法”的問題，才能確保廣大檢察人員公正執法、嚴格執法、文明執法，從而從根本上解決利益驅動問題。一是要認真清理執法辦案觀念中與執法為民觀念不相符合的思想和理念。要結合這次教育活動，認真組織進行思想清理。教育廣大干警始終把維護最廣大人民群眾的根本利益放在執法辦案的首位，始終牢記檢察權是人民賦予的，是用來為人民謀利益的，是用來為國家和社會穩定發展服務的，是用來為社會公平和正義服務的，絕不能作為謀取部門和個人利益的工具。二是要認真查擺各級檢察機關中存在的利益驅動問題。要通過檢務督察、調查走訪、座談、執法質量檢查、不捕、不訴案件和贓款贓物專項清查等多種方式對存在的利益驅動問題進行查擺，著力進行整改。三是積極探求解決利益驅動問題的途徑與方法。要對利益驅動問題進行專題的調研，摸清情況，查明原因，總結經驗教訓，有針對性采取相關措施，建立健全相關制度，確保從源頭上遏制利益驅動問題的產生。
　　（二）加大檢務保障力度，鏟除利益驅動的滋生土壤。各級政府要逐年增加檢察機關的財政預算，切實保證檢察機關正常的辦公、辦案經費，改善執法條件。要徹底改變財政預算、經費保障與罰沒收入、追繳贓款掛鉤的作法，不再發生只給政策不給經費的局面。要制定并落實全省各級檢察院公用經費保障標準，尤其是對貧困地區檢察機關的經費保障，上級財政要加大轉移支付力度，以保證貧困地區各項檢察業務工作的正常運轉。要建立和完善檢察執法保障機制，各級政府要將檢察機關“兩房”的基礎設施、科技裝備和信息化建設納入同級政府國民經濟和社會發展規劃和財政預算，加大專項資金投入，不斷提高科技化、信息化水平，從而從實體根除利益驅動問題。
　　（三）加強內外監督制約，堵住“利益驅動”的生存空間。一是細化辦案流程，嚴格按程序執法、辦案，減少執法隨意性；加強檢務督察，將整治和防止利益驅動問題納入辦案質量考評體系，從執法程序上減少發生利益驅動的機會；二是落實責任制，建立查處和責任追究機制。要建立用一把手負責的責任追究制度。要成立相應機構，加大查處力度。發現一起從嚴查處一起。要明確責任，將責任落實到人。一旦發生利益驅動問題，違者必查，查必到人，究必到位。同時，圍繞容易發生利益驅動問題的重點執法環節和重要執法崗位，有針對性地開展執法檢查和整治活動，及時發現并解決執法辦案中的利益驅動問題。三是要進一步完善外部監督機制，自覺接受人民群眾及社會各界的監督。要通過人大代表、政協委員、人民監督員、執法監督員監督等多種途徑、多種形式加強對檢察機關執法活動的監督，共同促進利益驅動問題的解決。
　　
　　湖南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長［400001］