“試論國家工作人員”的外延

　　內容摘要：現行《刑法》對“國家工作人員”外延界定不明確，導致了司法實踐中對“以國家工作人員論”的分歧意見較多，不利于正確執行法律。根據《刑法》規定，國家工作人員的外延應包括四個方面。
　　關鍵詞：國家工作人員 公務國家機關
　　
　　現行《刑法》對“國家工作人員”外延界定不明確，導致了司法實踐中對“以國家工作人員論”的分歧意見較多，不利于正確執行法律。因此，有必要對“國家工作人員”這一概念的外延進行研究。
　　根據《刑法》第93條第1款、第2款之規定。筆者認為“國家工作人員”的外延應該包括以下四個方面：
　　
　　一、國家機關中從事公務的人員
　　
　　筆者理解，首先應是國家機關中的工作人員，其次是這
　　些機關中從事公務的人員而不是工勤人員和勞務人員。
　　根據憲法，國家機關的范圍，包括：各級權力機關(從全國人大到鄉鎮人大)，各級政府(從國務院到鄉鎮人民政府。包括行政機關的派出機關——地區行政公署、區公所和街道辦事處)，各級檢察機關(從最高人民檢察院到區縣人民檢察院、軍事檢察院等專門人民檢察院)，各級審判機關(從最高人民法院到區縣人民法院、軍事法院等專門人民法院)，國家主席，中央軍事委員會。
　　
　　二、國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員(以下簡稱“國有單位人員”)
　　
　　(一)國有公司企業中從事公務的人員
　　首先應明確國有公司、企業的含義。從字面上看，是指國有的公司、企業。一般認為，國有獨資公司、企業和國有控股公司、企業都是國有公司、企業。國有控股公司、企業，又分為絕對控股(出資比例占全部出資額的51％以上)公司、企業；相對控股(出資比例占全部出資額的30％以上50％以下)公司、企業。應該說，相對控股公司、企業不宜再稱為國有公司、企業。因為在全部出資額中，非國有資本比例高于國有資本，再稱“國有”，起碼是不準確的。
　　將相對控股公司、企業視為非國有性質的公司、企業，也不會使代表國有資本出資人的管理人員逃避制裁，他們仍然是國家工作人員，可以成為本罪主體。因為，根據《刑法》第93條的規定，國有公司、企業委派到非國有公司、企業從事公務的人員也是國家工作人員。
　　可見，公司、企業的性質是國有還是非國有的，對主體的認定和外延不產生影響。即使不屬相對控股，國有資本只處參股地位，這一結論同樣適用。因為，國家工作人員身份的確定并不取決于他所依附的單位性質，國有公司、企業中存在國家工作人員，在非國有公司、企業中同樣存在國家工作人員。國家工作人員身份的有無取決于是否從事著公務，具體到公司、企業，則取決于是否從事國有資產保值增值的公務，而只要有國有資本存在，就必須有負責國有資本經營管理人員。可以這樣認為，在公司企業中，國家工作人員這一主體的確定不是與國有公司、企業的性質相關聯，而是與國有資本的有無相關聯。
　　
　　(二)國有事業單位中從事公務的人員
　　事業單位在我國“吃財政飯”的單位中占有50％以上的比重。長期以來，國有事業單位工作人員一直被視為國家工作人員，這次新刑法繼續將他們“以國家工作人員論”，符合現實國情。同時，這次政府機構改革也必須配套進行事業單位改革，逐步使事業單位成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的獨立法人，使國家辦事業逐步走向社會辦事業。特別是國有事業單位中具備條件的新聞出版、廣播、電影電視等，可以率先進行這方面的改革。教育、科研、衛生等行業走國家與社會共同辦事業的路子。但不管國有事業單位如何走向市場，其中從事公務的人員始終是國家工作人員，因為國有事業單位是由國有資本出資設立的。
　　在我國。除了國有事業單位外，還有日益增多的集體事業單位，如農村衛生院、村辦中小學等。私營或民營(實為私有)的事業單位，如私營科研機構、民辦中小學、圖書館、博物館等。這些事業單位是由集體出資或私人出資設立的，其工作人員不是國家工作人員。
　　國有事業單位中的工作人員，并不都是從事公務的人員。如報社中的記者、編輯、校對及會計、出納、保管等是從事公務的人員，但從事勞務的工勤人員不是從事公務的人員。
　　預測一下目前國有事業單位的發展前景，筆者認為，會出現混合所有制的事業單位，那么，對國家工作人員的認定可以參照前述混合所有制企業中國家工作人員的標準來認定。
　　
　　(三)人民團體中從事公務的人員
　　新《刑法》第93條除了人民團體外，還列出了“社會團體”，筆者認為，這是兩個不同的概念。人民團體是具有官方和半官方性質的團體，如中國人民政治協商會議(從全國政協委員會到區、縣等地方委員會)、工會(從全國總工會到區、縣等地方工會)、婦聯(從全國婦聯到區、縣等地方婦聯)、共青團(從團中央到團縣委等地方團委)。這是我國政治生活中的特殊現象，其中從事公務的人員一直都被視為國家工作人員。社會團體是根據民政部《社會團體登記管理暫行條件》成立的，在民政部門登記注冊的社會組織，如消費者協會、行業工會等。
　　
　　三、國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員(以下簡稱“委派人員”)
　　
　　“委派人員”的提法在新《刑法》之前的立法與司法解釋中是從未出現過的，但它所指的外延卻并不是新出現的。如1989年兩高《若干問題的解答》中“其他經手、管理公共財物的人員”：(4)以全民所有制和集體所有制企業為基礎的股份制企業中經手、管理財物的人員。(5)中方是全民所有制或集體所有制企業性質的中外合資經營企業、中外合作經營企業中經手、管理財物的人員。(4)、(5)中的一部分即是“委派人員”。如以全民所有制企業為基礎的股份制企業中經手、管理財物的人員，若是受委派人員，即為國家工作人員。但如果是集體所有制企業與其他非國有資本組建的公司、企業，按新《刑法》的規定，其中沒有國家工作人員。
　　
　　四、其他依照法律從事公務的人員(簡稱“其他人員”)
　　
　　這一主體外延大致有：各政黨中從事公務的人員，受委托從事公務的人員(如國有企業中的承包經營者)。基層群眾性自治組織(居民委員會、村民委員會)中經手、管理財物的人員，集體所有制企業中承包經營者都不再是從事公務的人員。
　　各政黨中從事公務的人員，歷來被視為國家工作人員，包括中國共產黨及各民主黨派中從事公務的人員。
　　受委托從事公務的人員不同于“委派人員”。“委派人員”的國家工作人員的身份在委派前就存在，而受委托人員的國家工作人員身份在受托前就不存在，受托后才產生。如售貨員、售票員、出租汽車司機等都是可以成為受委托從事公務的人員。這里沒有把國家工作人員從事的公務與勞務區別開來。公務具有國家權力性、職能性和管理性；勞務則是以勞力為主從事的生產性、經營性、社會服務性的活動，沒有國家權力性、職能性和管理性。有關司法解釋也駁斥了從事勞務者成為國家工作人員的觀點。上述售票員雖然經手一定的票款，但他無權處置，與管理財物不可同日而語。但是如果他們將保管的國有財產非法處置，他們仍然可以構成某些犯罪之主體。屬“以國家工作人員論”之列。
　　國有企業的承包經營者是受委托從事公務的人員。國家所有的生產資料、資金交由個人承包經營。在這種形式下，承包者在生產或經營過程中雖然具有獨立的地位，但卻是通過合同形式受國有企業的委托或授權，對國有財產行使經營管理權的。因此，承包經營者應視為“受委托從事公務的人員”。
　　根據《憲法》和有關組織法的規定，我國城市中的居民委員會和農村中的村民委員會是基層群眾性自治組織，其工作人員雖然是由城市轄區居民和農村村民選舉產生，但是選舉產生后的工作人員從事的是社區服務性工作，為基層群眾服務，不是為國家服務，因而不是從事公務。基層群眾性自治組織的工作人員不是從事公務的人員，因而也就不屬于國家工作人員的行列，但是，如果這類人員在受委托管理公共事務，如收取稅收，發放國家救濟款物，侵犯的對象屬于國家財產時，則可以按《刑法》第382條第2款以貪污罪處罰。因為，在這種情況下，村(居)委會主任、支部書記屬于受國家機關、國有單位委托管理、經營國有財產的人員。
　　根據以上的分析，我們可以得出如下結論：國家工作人員的本質特征是從事公務。因此，在我國大力推進人事制度和用人制度改革的今天，不能片面地理解或強調為僅指那些具有國家工作人員身份，即“具有經過國家人事部門(主要指縣級以上政府人事部門)正式辦理了國家干部審批手續、在編在冊的干部身份”，還應當包括依法取得從事公務的資格。這種資格可以是長期的，也可以是臨時的；可以是通過任命、聘請、委任、派出，也可以是根據法律規定被選舉、被任命而取得。《刑法》第93條對國家工作人員外延的界定，改變了“公務”的含義：“關于集體的事務”不再是“公務”，只有“關于國家的事務”才屬“公務”之