關于加快推進省級社保統籌的建議

　　目前，我國的社保統籌主要是以縣級為主，真正實現省級統籌的寥寥無幾。過低的統籌層次使社?；鸢踩源嬖谥薮鬂撛陲L險，成為近年來社保案頻發的一個主要原因。并由此導致這樣一個奇特的現象：地方政府既是社會保障政策的執行者，又是社保基金的違規主體；既是社保制度的運行者，又是社?；鸢踩闹饕L險源。
　　
　　一、縣市級統籌導致社?；痫L險點多達上萬個
　　
　　目前，我國社保統籌主要以2000多個縣市為主（這里的“市”是指縣級市），這就意味著社保基金實際掌握在多達2000多個縣市地方政府手中。情況更為嚴峻的是，在各個縣市統籌單位里，社?！拔咫U”基金在行政管理上劃屬不同的“管理中心”；若再加上農村合作醫療基金和農村養老基金，在2000多個“塊塊”統籌的縣市里，又存在著至少7項“條條”保險基金。如此條塊相加，我國的社?；饾撛凇帮L險點”多達上萬個，與世界任何國家社保制度相比，都堪稱是罕見的“碎片化”模式。
　　
　　二、潛在“風險點”成為現實“風險源”的主要動因
　　
　　（一）出于公共目標，堂而皇之地挪用社?；?br/>　　例如，對地方政府而言，當某項險種基金出現當期和階段性支付缺口時，與其從其他渠道融資予以彌補，不如采取混用或透支的方式更為方便，最典型的就是養老、醫療和失業等保險基金相互之間的臨時透支挪用。再例如，由于社?；鹜顿Y保值渠道不暢通等原因，在面臨扶持困難企業、發放各種生活補助，直接用于生產投資等所謂重大經濟問題時，社保資金的挪用就成為一種“選擇”。
　　（二）出于地方局部利益，社?；鸪３３蔀榈胤秸靶姓深A”的主要目標
　　在GDP至高無上的大環境下，社?；鸪３１灰暈閷崿F“政績工程”的最佳投入資源，社保基金在地方政府手里便會采取各種變通方法，千方百計地突破限制，以實現地方政府的政績目標。
　　（三）由于管理水平有限，制度存在諸多疏漏，從而導致出現管理混亂，甚至引發腐敗
　　在縣市級統籌管理中，管理混亂和賬目不全等現象，既可能是干部管理水平所限，是個隊伍建設與素質提高的問題，也涉及到工作態度和社保制度建設的問題。例如，制度不完善，程序不規范，決策不民主，投資不透明，缺乏監督與制約機制，再加上某些制度不盡合理與科學等原因，都可為實現地方經濟目的和政治目標帶來方便，甚至產生利益輸送，導致腐敗和犯罪。
　　當然，導致地方政府從制度執行者變成制度違規者的原因，歸根到底還是執法不嚴和認識不足，地方政府一般都很容易把社保基金當做普通的公共基金來看待，遇上機會，上萬個潛在風險點就很容易變成現實風險源。
　　
　　三、統籌層次低導致難以克服的制度痼疾
　　
　?。ㄒ唬┛h市級統籌導致社?；鸨O管層次太多，監管力度層層衰減
　　在縱向上，社保基金監管體制呈現出中央、省、地市、縣市這樣一個四層級監管結構，其直接后果是在縱向上信息傳遞嚴重損失，監管力度層層遞減。再加上中央政府對地方政府及其勞動保障部門只有業務指導權而無管轄權，對其違規挪用行為便無從知曉，無從下手，無能為力。在橫向上，監管跨度是2000多個縣市統籌單位和上萬個統籌基金，在地方社保部門基本沒有專職監管隊伍的條件下，這種“碎片化管理體制”只能聽任地方政府行政首長的指揮，任由其擺布。
　?。ǘ┛h市級統籌使社?；疬`規成為一種常態和“制度伴隨物”
　　地方政府本應是社保制度的忠實執行者，但由于社保制度內部和外部條件等多種因素作用的結果，其又是社保制度的主要違規者，成為社?；鸬娜粘＿`規主體。這種畸形的體制架構，正逐漸變成一種制度常態，僅靠中央政府實行搞運動式的“大檢查”和突擊式的“大審計”，不是治本的辦法，不是一個正常的制度結構。
　　縣市級統籌還造成許多其他問題，嚴重影響勞動力全國性流動。例如，統籌層次低造成勞動人口異地轉移接續關系困難，退休人員異地居住不能享受社保待遇，地區間、行業間的待遇差距十分明顯，城鎮社保覆蓋面擴大難，農民工等弱勢群體參保意愿低且退保情況嚴重。這種狀況已成為影響社會和諧與社會穩定的重大障礙，也影響了中央提出的2020年基本建立覆蓋城鄉社保體系遠景目標的實現。
　　
　　四、實現省級統籌的可行性和采取的措施
　　
　?。ㄒ唬⑸鐣y籌從縣市級提高到省級，好處至少有三：
　　一是統籌單位從2000多個減少到30多個，資金風險幾率將大大減少，社?；鸢踩詫⒋蟠筇岣?。二是監管結構將減少2個層級，監管力度將大大加強。三是省級統籌可以解決和化解許多其他矛盾，例如，提高社?；鸬目癸L險能力，有利于勞動力的流動和擴大社保覆蓋面，進而為實現全國統籌打下基礎。
　?。ǘ崿F省級統籌的難點在于克服地方政府的道德風險
　　為此，應采取三條措施：一是在設定計算養老金待遇的社會平均工資基準時，一定要以地市甚至以縣級為單位，而不要以省級社平工資水平為基準，以激勵經濟發展水平高的縣市多繳費；二是采取一定的行政手段，將社保征繳狀況納入省級政府對縣市級干部考核條例中，將其作為一個硬性指標；三是中央政府將實現省級統籌作為考核省級干部的一項重要指標。
　　（三）從近年社保制度內部和外部客觀環境看，實現省級統籌的條件和可行性已逐漸具備
　　一是諸多省份正在陸續實行省直管縣的財政體制；二是許多省市社保部門正在加快推進“五險統一征收”的進程；三是省級對縣市級干部狀況及其對市縣級資金征繳情況等信息基本是對稱的，與四級架構下“隔兩級”監督體制相比，其監管力度和效果必將有效提高；四是目前我國地區經濟社會發展水平差距的一個特點是省內差距遠小于省際或東中西地區之間的差距，這決定了省級統籌下道德風險和逆向選擇的發生要小于全國統籌。
　?。ㄋ模┍M管實現省級統籌已具備一定可行性，但對道德風險和逆向選擇的負面影響仍不可掉以輕心，有關部門應予以專門研究考慮
　　將其與社?；鸢踩韵啾?，實現省級統籌是非常必要和十分緊迫的。因為社保資金安全性及其社會影響，已不是單純的社保制度單項改革的問題，而是直接涉及到社會穩定和政府公信力的政治問題，是構建社會主義和諧社會的一個戰略問題。鑒此，建議將實現省級統籌作為我國社保制度改革的一個階段性戰略目標，盡快進行試點，近年內在總結經驗的基礎上在全國鋪開。
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