東北地區城市空間結構優化研究

　　東北地區包括黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古東部地區的呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟（蒙東地區），土地面積145萬平方公里，總人口1.2億，分別占全國的15%和9%。東北地區是我國城市相對比較集中和經濟基礎比較雄厚的地區之一，目前，東北地區共有城市107個，其中副省級城市4個，地級城市33個，縣級城市70個，分別占全國的16%、27%、12%和19%。在市場經濟以及國家振興東北地區等老工業基地等相關政策的驅動下，東北地區的城市空間體系呈現出新的特點，人口和經濟活動向大城市集聚的態勢開始出現，具備了建設城市群（帶）的基本條件，不斷優化東北地區的城市空間結構，對于正確引導和促進這種態勢，振興東北地區具有重要意義。
　　
　　一、東北地區城市發展特點
　　
　　（一）城市體系具有明顯的計劃經濟烙印
　　東北地區是我國新中國成立初期投資的重點，國家除了在東北地區投入了大量資金外，為了適應當時開發建設的需要，還有計劃地組織遷入了大量人口，這些人口主要為城鎮人口。工業的迅速發展和人口的急劇增加，促進了東北地區城市化水平的不斷提高，并奠定了東北地區基本的城市空間體系。新中國成立初期，國家先后投資興建了大慶油田、遼陽化纖公司、遼河油田、清河發電廠、吉林油田、大慶石油化工總廠、黑龍江滌綸廠、錦州發電廠等，這種大規模的建設，不僅帶動了原有城市的發展，也促進了新城市的形成。如沈陽市人口由建國初期的160萬發展到1985年的420萬，大連由55萬發展到165萬，撫順由27萬發展到124萬，鞍山由19萬發展到130萬，長春由45萬發展到187萬，哈爾濱由78萬發展到263萬，均躍居為特大城市。本溪、錦州、阜新、吉林、齊齊哈爾等也由小城市發展成為大城市。目前，這些城市仍然是支撐東北地區城市體系的重要組成部分。
　　（二）城市化水平整體較高
　　國家的大量投資和眾多非農業人口的遷入，使得東北地區的城市在新中國成立初期率先獲得發展，城市化水平大幅度提高，并一直在全國處于領先地位。東北地區不僅城市化水平高，城市數量也比較密集，東北地區的人口占全國的比重不到10%，但是其城市數量卻占到了全國的16%，東北地區已經成為我國城市數量相對集中的區域之一。東北地區城市化發展基礎好、起點高，已經完成了城市化快速發展的階段，目前面臨的主要任務是城市化質量和效益的提高和改善上，因此，東北地區目前的城市化發展速度普遍比較緩慢，與全國平均城市化水平之間的差距在逐步縮小。
　　（三）城市發展的空間差異性非常顯著
　　東北地區地形變化較大，城市發展的自然條件各不相同，導致東北地區城市發展的空間差異性非常顯著。東北地區西部為大興安嶺，海拔相對較高，是最不適合城市集聚的區域。中部地區為東北平原，地勢平坦，用水充足，是最適合城市集聚的區域，東北地區的省會城市和其它大部分大中城市主要集聚在這一區域。東部地區有小興安嶺、張廣才嶺、長白山等山脈丘陵，但是局部地區地勢相對平緩，而且沿邊臨海，是相對適合城市集聚的區域。受上述自然條件及其他相關因素的影響，東北地區城市化發展水平呈現中部→東部→西部遞減的趨勢。哈爾濱—長春—沈陽3個省會城市全部分布在中部地區，以這3個城市的連線為界，以東地區幾乎所有的地級市的城市化水平均高于50%，而該線以西地區，除了大慶和大興安嶺以外，其他所有地級市的城市化水平大都低于50%。
　　
　　二、東北地區城市空間體系存在的主要問題
　　
　　（一）城市之間聯系相對薄弱
　　相對于其他地區，國有大型企業對于東北地區城市經濟發展的支撐作用非常明顯，往往是一個或少數幾個大型國有企業就成為一個城市經濟發展的主體，這種發展模式致使東北地區的城市在計劃經濟體制下形成了一個相對封閉的系統。因為在計劃經濟管理體制下，企業沒有組織生產運營的自主權，加上企業隸屬關系和統配統銷的商品流通體制限制，使得這種以國有大型企業為經濟支撐的城市之間缺乏有機聯系，各自成為一個相對獨立的系統，這也造成東北地區城市經濟結構同構現象過于嚴重。
　　（二）城市經濟與企業經濟二元結構明顯
　　東北地區很多城市是計劃經濟時期依托中央投資建設的大企業而形成的，因此不少城市僅是一個綜合型的工業區，甚至是一個企業就是一座城市，再加上企業不斷興辦學校、醫院、治安等服務行業，使企業成為一個獨立的經濟系統和社會系統，城市經濟與企業經濟二元結構十分明顯。再加上很多國有大型企業往往是中央有關部門的直屬單位，進一步強化了企業發展的獨立性，與地方發展缺少有機聯系，形成企業經濟“孤島”。
　　（三）城市工業過于重型化和單一化
　　東北地區城市形成的特點決定了其城市工業結構重型化和單一化的特征。東北地區大部分城市的經濟結構單一，對自然資源的依賴性強，作為區域中心的服務功能相對薄弱，致使城市所在地區自然資源的豐富程度、開發進程和強度，嚴重制約著城市的規模、發展速度和發展水平。
　　
　　三、東北地區城市空間布局的思路
　　
　　東北地區城市發展不同于過去以開發為主的發展戰略，它強調的是城市的內涵式增長和質量升級，是一種高級城市化途徑。通過優化東北地區城市空間格局，可以發揮各城市的比較優勢，增強東北地區城市之間的有機聯系，挖掘城市發展潛力，提高城市化質量，走內涵式、質量型城市化發展道路。根據東北地區城市發展的現狀和未來的發展趨勢，東北地區今后應該重點打造“三群一帶”的城市空間格局。
　　（一）哈大齊城市群
　　哈大齊城市群是以哈爾濱、大慶和齊齊哈爾為核心的城市群，其中這3個城市的建成區面積為585平方公里，市轄區人口為663.33萬人，分別占整個黑龍江省地級以上城市建成區面積的50%和市轄區人口的52%，是黑龍江省城市密集區和今后人口與產業進一步集聚的重點區域。今后要在充分發揮地區資源優勢和產業優勢的基礎上，通過體制改革和機制創新，優化區域投資環境，提升傳統和新興產業的國際競爭力，使其成為我國最重要的以電站成套設備、重型機械裝備、重型數控機床等為特色的裝備制造業基地和石油化工基地。同時依托周邊地區豐富的農產品資源和生態優勢，打造北方最大的綠色和特色農副產品加工基地。此外，還要積極發揮周邊中小城市的產業配套和承接能力，形成人口和產業發展的新增長點。
　　（二）長吉城市群
　　長吉城市群是以長春和吉林為核心的城市群，其中長春和吉林2個城市的建成區面積為397平方公里，市轄區人口為517.09萬人，兩者占整個吉林省地級以上城市建成區面積和市轄區人口的比例均為64%，是吉林省城市的密集區和今后人口和產業的重要集聚區域。今后，長吉都市圈要在發揮當地產業比較優勢的基礎上，發展成為我國最大的汽車、軌道車輛制造及配件產業集聚區。在整車發展基礎上，以一汽集團為龍頭，整合現有零部件企業資源，重點培育四平、松原、遼源等中小城市的汽車配套能力，形成汽車電子電氣、發動機附件、底盤、轉向及傳動等產業集群，并帶動周邊地區中小城市發展。
　　（三）遼中城市群
　　遼寧中部城市群以沈陽為核心，包括鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺等周邊城市組成，這些城市分布在以沈陽為中心，半徑為150公里的圓圈之內。1984年12月遼寧成立了遼寧中部經濟協作區（當時包括丹東），1994年7月更名為遼寧中部城市群經濟區。遼寧中部城市群上述7個城市的建成區面積為892平方公里，市轄區人口為1080.61萬人，分別占整個遼寧省地級以上城市建成區面積的62%和市轄區人口的60%。遼中城市群是我國東北地區重要的門戶和東北亞經濟圈的重要組成部分，是東北地區參與全球競爭的主體和基地。隨著振興東北地區等老工業基地戰略的實施，將會成為我國最重要的原材料加工、裝備制造、石油精細化工、高端鋼材以及高新技術產業發展的基地。今后，遼中城市群要加快體制改革，大力推進市場化進程，通過資產重組，顯著提高產業技術裝備水平和國際競爭力，積極發展金融貿易、生產性服務業、旅游業等現代第三產業，帶動周邊地區中小城市的發展，擴大與日韓的經濟合作，提高在東北亞地區經濟合作中的戰略地位。
　　
　　（四）南部沿海城市帶
　　以大連為核心，包括營口、丹東等城市的相關地區，其中，僅大連的建成區面積為248平方公里，市轄區人口為281.11萬人，分別占整個遼寧省地級以上城市建成區面積的17%和市轄區人口的16%。今后，南部沿海城市帶要充分發揮臨海港口優勢，不斷優化港口布局。強化大連等港口的原油接卸和中轉功能，形成完備的石油運輸系統；積極引導大連、營口礦石碼頭建設，形成高效礦石運輸系統；突出“鐵水聯運”系統建設，形成高效的糧食運輸系統；以大連港為干線港，其它港口為支線或喂給港，強化內陸通關系統建設，建成高效便捷的集裝箱運輸系統。通過大力發展臨港產業、高技術產業、現代服務業，集聚周邊的產業和人口，逐步建設成為國內一流、特色突出、競爭力強的臨海城市帶。
　　
　　四、東北地區城市空間結構優化的對策
　　
　　（一）積極推進市場一體化建設
　　市場一體化主要包括產品市場、原材料市場、資本市場、技術市場、知識產權市場、勞動力市場和人才市場的一體化，在市場規則上盡快與國際接軌，努力營造開放、規范的市場環境，完善各類市場體系，形成各類市場的共同體，為市場機制充分發揮作用創造條件，以實現這些生產要素的跨地區自由流動。從東北地區城市群（帶）的角度，通過構建一體化的市場，要積極促進人口向城市流動，園區向軸線靠攏，產業向園區集中。特別是要培育東北地區城市中大型城市的人口吸納能力。作為產業主要集聚地的園區，今后要逐步向軸帶靠攏，加快東北地區城市的軸帶發展，作大作強東北地區城市的軸帶。
　　（二）推進東北地區城市內重大項目的合作與協作
　　針對影響東北地區城市發展的要素整合、產業布局和跨行政區域的重大項目，應統籌協調，促進資源共享，尋找東北地區城市間的最大利益，推進東北地區城市內重大項目的合作與協作。比如，東北地區城市的道路交通等基礎設施建設，不僅可以提高東北地區城市與外部的空間可達性，而且可以增強東北地區城市內部各城市之間的空間可達性，有利于加強各城市之間的經濟聯系，為東北地區城市內部重大項目的合作與協作創造良好的交通等基礎設施條件。在推動東北地區城市發展時，既要考慮東北地區城市的整體利益，還要兼顧東北地區城市內部的多方利益，要堅持統籌規劃，推進東北地區城市的協調發展。
　　（三）促進東北地區城市的跨行政區整合
　　為了發揮東北地區城市的整體效益，要在發展和改革的過程中不斷加強對城市群內部各行政單元的整合力度，在整合過程中，強化整個東北地區城市的整體性，不斷弱化城市群內部各行政單元之間的行政界限，對影響經濟社會協調發展、不利于優化資源配置和改善政府管理的現行區劃逐步進行調整。按照建設東北地區城市的要求，加快行政區劃調整。改革戶籍和城市各種管理制度，降低城市“門檻”。擴大城市就業，完善社會保障。
　　（四）協調跨區域重大基礎設施建設
　　要加強東北地區跨區域重大基礎設施建設，為整個東北地區城市之間以及與外部之間物資、人員以及其他生產要素的流動創造良好的交通環境。以運輸通道和主要樞紐為建設重點，加強鐵路網絡、公路網絡、港口體系、機場體系和對外通道建設。重點建設同江至大連、東北東部通道、黑河至北京、綏芬河至滿洲里、琿春至阿爾山、丹東至錫林浩特六條通道。在完善軸、帶高速路的基礎上，加快城市群（帶）間的快速交通網絡建設。
　　（作者單位：國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所）