健全行業準入管理制度探索產業政策新思路

　　近年來，我國產業政策工作已由過去出臺“行業管理政策”逐漸轉變為制定“行業準入條件”，“健全和完善行業準入管理制度”。這一轉變不僅意味著產業政策指向發生了重大變化，而且標志著政府管理產業發展的方式發生了重大變化。從目前行業準入制度的實施情況來看，其政策效果已經開始顯現。
　　
　　一、建立行業準入管理制度的必要性和意義
　　
　　（一）合理的行業準入管理制度更有利于轉變經濟增長方式
　　過去的行業管理政策主要是考慮優先“發展什么”，具體政策設計上就圍繞哪些產業處于“短線”或者供應緊張，重點考慮或優先發展什么產業。在市場經濟條件下，需求約束是產業發展的主要矛盾，隨著“短線”產業的消失，產業政策思路必須進行調整，優先發展投入少、產出多、科技含量高、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的產業。實施行業準入管理，健全行業準入與退出監管制度，就是政策設計上不僅注重優先“發展什么”，而且更加注重“如何發展”，即不僅注重鼓勵支持發展什么產業，而且通過在技術、質量、安全、環保等方面制定準入條件，提高準入門檻，更加注重增長方式轉變和產業技術進步。近年來，在對一些高耗能產業實施準入條件時，對資源能源消耗、污染物排放、安全生產等方面都設置了較高的門檻，為這些產業如何健康可持續發展指明了方向。
　　（二）健全行業準入管理制度更有利于改善政府宏觀管理方式
　　實施行業準入管理，強調的是政府通過制定規范合理的市場競爭規則，促進企業的有效競爭。同時，實施行業準入管理，在政策手段上強調打“組合拳”，即通過綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，引導企業生產經營活動，創造一個健康的市場環境。對于企業投資和經營行為，主要運用經濟法律法規和經濟政策來規范和引導；對于資源消耗和環境污染嚴重的落后生產能力，以及地方政府直接干預企業活動，助長重復建設的行為，既運用經濟和法律手段，又運用行政手段來約束和糾正，確保政府調控的有力有效。
　　（三）健全的行業準入管理制度能更有效促進產業結構調整
　　實施行業準入管理，改變了過去僅僅依靠增量調整，不注重存量調整的產業結構調整思路。僅靠增加投資拉動經濟增長，改變不合理的產業結構，并不能徹底轉變經濟增長方式，實現經濟的全面協調可持續發展，相反，容易陷入低效率惡性循環的怪圈。通過制定行業準入條件，建立行業退出補償制度，能夠在引導增量投資、扶持先進生產技術的同時，有效調整存量資產、淘汰落后的生產能力，進而促進產業結構的升級。在存量調整方面，通過準入管理將現有企業與準入條件掛鉤，鼓勵企業按照行業準入條件進行改造，并通過專家審核的方式，由政府部門對符合準入條件的企業予以公告，引導金融、出口等公共資源向公告企業傾斜。
　　
　　二、當前在健全行業準入管理制度方面取得的進展
　　
　　（一）行業準入管理制度體系初步確立
　　中央和地方各級政府對行業準入管理制度逐漸重視，各個監督機構和有關部門在政策、措施上也逐步協調一致。通過設立環境、能耗、水耗、資源綜合利用和安全、質量、技術、規模等各項技術標準要求，形成了國家法律法規和產業政策等基本規則約束下，包括土地、信貸、環保、質監、安全生產、工商行政管理等在內的多個職能部門共同監管，采取多種經濟手段諸如供水、供電、排污費等差別政策發揮合力的態勢，初步建立了產業政策與信貸、土地、價格、環保、進出口等經濟政策協調配合的制度框架，積極推動了產業結構的調整。
　　（二）監管手段和方式更科學有效
　　隨著行業準入制度實施的深入，監管手段和方式更為科學有效。第一，通過調查、統計、分析，掌握行業總體情況，對不同企業實行分類管理。在電石、鐵合金、焦化三個行業準入管理的實踐中，多數省（區）已經按照《產業結構調整指導目錄（2005年本）》和三個行業準入條件的要求，對本地區的行業現狀進行了調查摸底，劃分鼓勵、允許、限制、淘汰類的企業名單，實施分類管理。第二，將經濟、法律和行政手段有效地結合起來，充分發揮市場和政府這兩只“手”對資源配置的積極作用。第三，加強日常監管，及時了解和掌握重點調控行業的發展狀況。通過部門聯動，協調環保、質監、工商、安全等有關部門建立定期督查制度，從節能、技術、供電等各個方面進行監管和調控。第四，嘗試在淘汰落后工作中采取一定的補償措施。內蒙古鄂爾多斯市在關閉小機焦和蘭炭企業時，拿出數千萬元對關閉企業給予一定的經濟補償，有力地促進了產業結構調整。
　　（三）推動結構調整初見成效
　　通過近年來的行業準入管理，電石、鐵合金、焦炭等高耗能、高污染行業投資過快，低水平重復建設的勢頭得以遏制，落后產能逐步退出。
　　
　　三、當前行業準入管理制度實施中存在的問題
　　
　　一是地方政府監管不到位。一些地方政府在地方利益保護的思想下，對本地區的具有相對比較優勢的產業準入監管并不到位，措施不得力。二是退出補償機制不健全。在實施行業準入制度后，對一些因結構調整陷入特別困境的行業和地區進行適當的補償，能夠避免隨之而來的經濟和社會問題。但目前多數行業和地區還缺乏這種行業退出補償機制。三是配套政策還不完善。行業準入管理制度需要其他經濟、法律政策的協調配合，但目前，與行業準入制度相關的信貸、土地、價格、環保、進出口等各項政策還沒有完全實現聯動和統籌管理，配套政策的協調還有待完善。四是準入監管難以做到實時化。對于行業內的現有企業，還難以用行業準入條件對其進行動態、實時化的監管。相關的監管政策和措施還不具備一招不靈、再出一招的續航能力，使得現有企業規避監管的行為常有發生。
　　
　　四、健全行業準入管理制度的措施建議
　　
　　（一）建立有效的退出補償制度
　　重點研究建立淘汰落后生產能力退出機制和必要的補償機制，對經濟欠發達、結構調整任務比較重的地區淘汰落后產能給予一定的資金補償，以幫助解決這些地區淘汰落后工藝裝備過程中的資產報廢、員工安置、地方財政收入下降等問題。可以考慮將近年來對高耗能產業實行差別電價、差別排污費和差別水價政策增加的收入，以及降低高耗能、高污染產品出口退稅、加征出口關稅而增加的財政收入集中使用，建立產業結構調整基金。同時，也可研究爭取國內外有關機構等方面的支持，逐步建立完善產業結構調整基金管理體系。對于這項工作，可以先選擇有條件的省（區、市）作為產業結構調整基金的試點，研究資金來源、管理辦法和使用方法等，積累經驗后逐步推廣。
　　（二）健全動態的監管機制
　　要根據行業準入條件，對行業內的現有企業實施動態化管理，保持生產一致性，加強對企業一些外部不經濟行為的實時可控。一是要在全國范圍內對行業的可持續發展進行統籌規劃，并結合各地實際情況因地制宜。二是各個監管部門之間要形成聯動機制，相互協調配合。三是對能耗、原材料消耗、污染物排放、安全生產等技術指標實施動態化監測。
　　（三）建立相關政策配套機制
　　要將信貸、土地、價格、環保、進出口等與產業健康發展相關的政策與行業準入管理制度掛鉤，形成引導和規范企業行為的合力，建成良性互動的監管體系。同時，行業準入還要與我國區域經濟協調發展戰略相配套，根據四類主體功能區的要求，充分考慮各地區不同的自然條件、經濟發展水平和產業發展現狀，對東、中、西部地區實施有差別的準入政策，在結構調整中建立有效的補償機制，促進產業梯次轉移和合理布局，推動區域經濟的協調發展。另外，行業準入管理制度要與我國的就業政策相對應，要充分考慮到我國的勞動力資源十分豐富的國情，既要強調競爭性和科學性，又要充分保證就業安全和有效的就業數量。
　　（四）研究推廣行業準入管理制度的經驗
　　總結電石、鐵合金、焦炭等行業準入管理的經驗，研究行業準入管理在其他類型產業中實施的可行性，探索宏觀經濟管理的科學有效途徑。對于與鐵合金等高耗能、高污染行業類似的資源型產業，可以借鑒近年來的成功做法，在制定準入條件時，重點是通過對生產場所的健康和安全標準的規制來保護生產者；通過對環保、污染標準的控制來保護環境；通過對資源消耗和利用標準來提高資源利用效率；通過政府和行業協會的信息服務，提高產業發展的信息對稱性，減少市場主體投資的盲目性。目前，要抓緊制定發布鎢、錫、銻及玻璃纖維、純堿、氯堿等行業準入條件，將這些行業也納入到準入管理的軌道上來。同時，可以進一步研究其他類型行業實施準入條件的科學性和可行性，充分發揮政府在宏觀經濟管理中的積極作用。
　　（作者單位：國家發展改革委產業政策司）