建立對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的長效政策支持機制

　　為了解中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)新農(nóng)村建設的進展，國務院發(fā)展研究中心“社會主義新農(nóng)村建設”課題組對中部農(nóng)業(yè)大省——湖北省羅田縣、監(jiān)利縣和當陽市進行了調(diào)研。羅田縣是一個“八山一水一分田”的典型山區(qū)縣，也是國家扶貧工作重點縣。全縣總?cè)丝?0萬，2005年農(nóng)民人平純收入2495元。監(jiān)利縣是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，人口139萬人，2005年農(nóng)民人均純收入3006元。當陽市人口48.5萬，2005年農(nóng)民人均純收入3815元，屬于湖北省經(jīng)濟社會綜合實力十強縣（市）之一。本次調(diào)查對這三個縣新農(nóng)村建設的總體進展情況進行了了解，并對三個縣市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的100個行政村進行了入村問卷調(diào)查。
　　
　　一、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的好勢頭
　　
　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)結構調(diào)整取得顯著成效
　　當陽市是全國商品糧基地建設示范縣（市），近年來，糧食種植面積基本保持穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)得到恢復性增長。糧食種植結構逐步優(yōu)化，小麥等低產(chǎn)低效糧食作物得到壓縮，一批優(yōu)質(zhì)專用品種得到推廣應用。全市優(yōu)質(zhì)稻種植面積上升到40萬畝，占全市水稻種植面積的93.3%。該市促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢區(qū)域集中，建成了糧油、林果、畜牧、蔬菜、水產(chǎn)品等“五大板塊”基地。全市特色專業(yè)基地達到78萬畝，專業(yè)村達到73個，占全市161個村的45%，種養(yǎng)專業(yè)戶達到2.5萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的30%。全市各類養(yǎng)殖專業(yè)大戶達到2044戶。特色產(chǎn)業(yè)增收占到農(nóng)民增收的50%以上。羅田縣農(nóng)業(yè)結構調(diào)整效果顯著，以板栗為龍頭的基地建設快速發(fā)展，全縣已發(fā)展板栗基地82萬畝，水稻、小麥、油菜品種逐步升級換代，優(yōu)質(zhì)水稻比重達90%以上，雙低油菜達到70％以上。
　?。ǘ┺r(nóng)村基礎設施得到較快改善
　　一是鄉(xiāng)村公路建設力度大。二是安全飲水建設進展快。三是農(nóng)村有線電視發(fā)展快。四是“一建三改”有了突破。目前，監(jiān)利縣已完成沼氣池1203口，改廁2960座。
　?。ㄈ┺r(nóng)村公共事業(yè)得到全面推進
　　一是加大農(nóng)村教育投入，解決農(nóng)民子女上學難。當陽市每年從市財政列入500萬元的財政預算用于學校的標準化、規(guī)范化建設。該市2006年上半年為困難學生落實“兩免一補”6301人，比上年新增1383人。羅田縣2005年中小學危房改造項目63個，投入資金516萬元，消除危房面積29714平方米，新建、改建面積13566平方米，適齡兒童“入學率”達99％以上。二是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，緩解農(nóng)民就醫(yī)難。當陽市29.7萬農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達到89%。監(jiān)利縣通過實施農(nóng)村合作醫(yī)療，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的積極性，醫(yī)療條件得到明顯改善，農(nóng)村“就醫(yī)難”和“看病貴”難題得到較大緩解。三是農(nóng)村社會保障體制逐步建立。2005年，羅田縣救助農(nóng)村特困人員14054人，擁有福利院72所，安置供養(yǎng)五保老人2080人，五保老人集中供養(yǎng)率為82.8%。當陽市建立了被征地農(nóng)民社會保障制度，為950名失地農(nóng)民辦理了養(yǎng)老保險，將1685人納入到生活補助政策范圍。農(nóng)村特困救助實現(xiàn)“全覆蓋”，救助對象3364戶8718人。城鄉(xiāng)大病醫(yī)療救助對象924人32萬元。投資41萬元完成5個福利院的“福星工程”改擴建工作，五保戶集中供養(yǎng)率達84%。四是發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)。當陽市通過改革基層文化服務體制、建設文化中心戶、加大基礎設施投入等措施，推動農(nóng)村基層文化蓬勃發(fā)展。
　?。ㄋ模┗蒉r(nóng)政策使農(nóng)民得到更多實惠
　　2005年監(jiān)利縣糧食“兩補”資金共5398萬元，受益農(nóng)戶22萬戶，受益農(nóng)民106萬人。羅田縣2000年農(nóng)民人均稅費支出118.57元，農(nóng)業(yè)稅全面取消后，農(nóng)民由向國家交稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訌膰艺咧惺芤妗?005年，農(nóng)業(yè)稅減免使農(nóng)民增收47元，“兩項補貼”使農(nóng)民增收13元。當陽市2002年開始全面推行農(nóng)村稅費改革，到2005年全面落實“一免兩補”。全市取消農(nóng)業(yè)稅及附加2089.06萬元，發(fā)放糧食直補資金1375萬元，糧種補貼資金620萬元，實現(xiàn)了農(nóng)民種田“零負擔”。
　?。ㄎ澹┺r(nóng)村改革得到穩(wěn)步推進
　　各縣認真落實農(nóng)村稅費改革各項政策措施，確保了農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村土地第二輪延包和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的順利推進。監(jiān)利縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成效明顯。通過改革，全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導機構由84個減為63個；內(nèi)設機構由105個減為63個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除中小學和財政所外，其他事業(yè)單位全部轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。監(jiān)利縣還在全省率先進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革，分流人員550人。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革共分流1604人。按照“應保盡?！钡脑瓌t，監(jiān)利縣克服資金困難，努力做好事業(yè)單位人員進保工作。
　　當陽市2001年全市全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由17個精簡到9個，全市每年將減少村辦公費238.5萬元，減少村組干部工資325萬元，合計563.5萬元，人平15.7元。該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革基本完成。該市村級債務得到有效化解。原負債村中，20%以上的村變成了“零”債務村，1/3的村化債比例達到了50%以上。
　　（六）農(nóng)民生活水平得到明顯提高
　　近年來，農(nóng)民的增收渠道進一步拓寬，農(nóng)民現(xiàn)金收入大幅提高，生活水平日益改善。
　　
　　二、新農(nóng)村建設工作的主要進展
　　
　　（一）建設新農(nóng)村建設示范村
　　監(jiān)利縣共有省級示范村18個，縣級示范村11個。當陽市按照“試點先行、重點突破、以點帶面、分步推進”的思路，選擇“農(nóng)民最積極、干部最主動、條件最成熟”的村先行示范，著力建設一批具有較高標準和較強示范作用的新農(nóng)村示范點。全市確定了10個村作為第一批新農(nóng)村建設試點村，對每個試點村重點扶持。試點村歸納起來主要有六種類型：（1）企業(yè)反哺型。這些村通過發(fā)展工業(yè)企業(yè)，提供豐碩的村級積累，再反哺農(nóng)業(yè)、建設新農(nóng)村。（2）城鄉(xiāng)互動型。這些村借助靠近城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢，把村莊規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃融為一體，村莊建設與城鎮(zhèn)建設同步，農(nóng)村村民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以城郊新鮮果蔬和商貿(mào)流通為主，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)互動、融合發(fā)展的新村特色。（3）基地帶動型。這些村依靠優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，把發(fā)展果蔬生產(chǎn)、技物服務、包裝加工和銷售結合起來，通過產(chǎn)業(yè)延伸，形成一個產(chǎn)、加、銷一條龍的中心村或產(chǎn)業(yè)集鎮(zhèn)。（4）拆遷安置型。壩陵村配合工業(yè)園區(qū)建設，把拆遷安置與新農(nóng)村建設結合起來，采取統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一綠化、統(tǒng)一供水供電“六統(tǒng)一”的方式，投資100多萬元興修了2個高標準的住宅小區(qū)，集中安置了182戶村民。小區(qū)實現(xiàn)了通水、通路、通電、通電話、通有線電視、通下水道“六通”，建設了綠化帶、農(nóng)家超市、蔬菜市場，成為功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、鄰里和睦的示范小區(qū)。（5）生態(tài)旅游型。這些村依托旅游資源優(yōu)勢，改善生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展“農(nóng)家樂”，形成了以生態(tài)旅游為特色的農(nóng)民新村。（6）特色產(chǎn)業(yè)型。這些村依托蔬菜、柑桔、棉花等主導產(chǎn)業(yè)，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，不斷改善生產(chǎn)生活條件，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)新村。
　?。ǘ┱县斦мr(nóng)資金
　　監(jiān)利縣在縣級財力非常困難的情況下，通過壓縮支出，拿出800—1000萬元支持新農(nóng)村建設。當陽市將按照“三個高于”的要求，2006年安排財政支農(nóng)資金4207萬元，比上年增加1343萬元，增長46.89％。該市整合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等支農(nóng)項目資金8000萬元，捆綁使用。2006年市政府安排500萬元專項資金，用于社會主義新農(nóng)村建設。通過政府推動，形成“市財政拿一點、掛點單位扶一點、鎮(zhèn)出一點、工商企業(yè)幫一點、社會各界捐一點、群眾投資投勞籌一點、整合涉農(nóng)資金投一點”的多元化籌資格局。
　　
　?。ㄈ┌l(fā)揮農(nóng)民主體作用
　　各縣市堅持“政府主導、農(nóng)民主體、干部服務、社會幫助”的策略，采取以獎代補、協(xié)會運作的方式，突出了農(nóng)民的主體地位，開創(chuàng)了群策群力建新村的良好局面。如當陽市首批新農(nóng)村建設的示范點，以自然村、組或灣子、屋場（規(guī)模在40戶以上）為單位，發(fā)動農(nóng)民群眾自由討論、自主決策、自我組織。各示范點普遍建立了新農(nóng)村建設村民理事會，做到“建設資金由理事會籌集管理、建設合同由理事會簽訂、工程進度由理事會督促、建設質(zhì)量由理事會監(jiān)管”。農(nóng)民干不干、干什么、干多少，都由村民理事會說了算，不搞強迫命令，不搞包辦代替。
　?。ㄋ模┙⒈O(jiān)督考核機制
　　當陽市成立新農(nóng)村建設領導小組辦公室，負責全市新農(nóng)村建設的規(guī)劃制定、綜合協(xié)調(diào)和督辦檢查。市委、市政府將新農(nóng)村建設工作納入各級領導班子和領導干部工作業(yè)績考核的指標體系，作為檢驗執(zhí)政能力和領導水平的重要標準。監(jiān)利縣按照根據(jù)群眾的實際承受能力，嚴禁加重農(nóng)民負擔和新增鄉(xiāng)村債務。項目建設堅持陽光操作，堅持“四制”要求(即：項目法人制、招標投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制)，嚴禁領導干部及其親屬朋友直接插手項目建設。
　　
　　三、新農(nóng)村建設中需要解決的問題
　　
　?。ㄒ唬┺r(nóng)民增收制約因素多
　　近幾年，農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復性增長，但仍然存在農(nóng)民增收渠道狹窄、增收空間小的問題。對本村農(nóng)民增收的難點，百村調(diào)查中反映最集中的是農(nóng)產(chǎn)品價