從競爭走向競合

　　內容提要 本文分析了中國的地方政府競爭問題，指出地方政府競 爭是一柄雙刃劍，既有利于地方政府創新，促進公共物品結構的優化，加快經濟增長；又容 易造成地方保護主義，重復建設和無序競爭。因此對待地方政府競爭，既要鼓勵，也要規范 和協調，從而得出要建立競爭與合作相結合的模式，在相鄰區域內建立合理的分工，實現區 域經濟一體化，使區域經濟能夠協調發展。
　　關鍵詞 地方政府競爭 區域經濟一體化
　　〔中圖分類號〕F127 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662 X(2007)04-0076-05
　　
　　從1979年算起，中國由計劃經濟向市場經濟轉型的過程已經持續了28年的時間。在這28年的 轉型過程中，有些地區取得了驕人的成績，并逐步形成了以市場為中心的資源配置體制，而 有些地區，經濟增長卻始終相當緩慢，至今還處在計劃體制與市場體制的矛盾交織當中。
　　在實行中央集權的一國之內，各地區的經濟轉型績效為什么會呈現出如此大的差異呢？在眾 多的影響因素當中，筆者認為各地方政府行為的不同對地區之間經濟轉型績效差異的影響最 大，而各級地方政府的行為直接受到其財政收入的制約。這就啟發筆者運用地方政府競爭理 論，來分析轉型中中國各地區的發展不平衡問題。
　　德國中國問題專家何夢筆對政府競爭理論進行了系統性總結，給出了政府間競爭的具體構架 和流程(見圖1（注：《政府競爭：大國體制轉型理論的分析范式》，天則經濟研究所，2001年。）)。他強調：如果撇開自然地理條件，政府競爭在很大程 度上是制度競爭或體制競爭。在本文范圍內，地方政府競爭被界定為：一個國家內部不同行政區域地方政府之間為提供公 共物品，吸引資本、技術、人才等生產要素，而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開 展的跨區域政府間的橫向競爭。其目的是為了吸引更多生產要素的流入，通過生產要素的配 置使得地方政府能夠獲得更多的財政利益，用以提高本轄區的公共物品供給數量與質量，從 而促進本地區的經濟發展。
　　
　　一、地方政府競爭的正負效應分析
　　
　　（一）正面效應
　　1、有利于地方政府創新。
　　制度經濟學認為：組織之間的競爭產生了使組織尋求改善現存制度的激勵。在地方政府競爭 的壓力下，地方政府為了在競爭中吸引更多的資源，刺激轄區的經濟發展，除了要求上級給 與優惠政策外，也具有通過突破舊制度建立一個更有效的新的制度結構的動機，以期通過有 效的產權保護和良好的投資環境的建立，吸引更多資源的流入，在明確微觀主體的投資收益 ，鼓勵其創造更多的生產性利潤的同時擴大地方政府的剩余分享額。拿鄉鎮企業和民營經濟 的發展來說，由于地方財政利益與其發展狀況密切相關，地方政府從自身利益出發，積極扶 持鄉鎮企業和民營 圖1 地方政府競爭的結構經濟的發展，為私人產權提供了強有力的保護和支持。實踐證明，在產權 制度創新方面比較早、措施比較到位的地區，地方政府從中獲得了巨大的創新利潤，保持了 地方財政收入的高速增長。最早對國有企業實施股份合作制改造的山東省就是比較明顯的例 證。由于改革后經濟活力增強，山東省的GDP保持了較高的增幅，2006年GDP總額達到21846.7億元，成為繼廣東之后第二個GDP超過兩萬億元的省份；地方財政收入也由改革初始年— —1992年的193億元，增加到2006年的1355億元。
　　 2、促進了公共物品結構的優化。
　　公共物品的供給數量、質量和水平，直接影響到一個地區對各種生產要素的吸引力，從而影 響各地區在競爭中的地位，因而各地方政府有極大的熱情優化公共物品的供給狀況，這在我 國的經濟發展過程中清晰可見。與原來城市基礎設施建設滯后的情況不同，近幾年來，隨著 各地對吸引投資、人才等資源的重視和爭奪，各地不約而同地加大了對城市基礎設施建設的 投入，城市基礎設施的質量得到了快速提高。原來存在的交通、能源、水資源等要素供應瓶 頸在短時間內有了較大改善；城市環境質量也有了較大提高，污水處理、草地綠化、空氣質 量凈化等城市生態環境有了前所未有的改進。更為重要的是，隨著地方政府競爭的加劇，地 方政府在制度性公共物品的供給方面下了很大的功夫，在提高政府辦事效率、加強對投資者 的權益保護、注重自身的形象塑造等方面都有了很大的改善。
　　3、為加速經濟增長找到了新的動力。
　　解釋中國的經濟增長已經成為經濟學家極為重要的工作，對于中國這樣一個幅員遼闊、人口 眾多的國家，地方政府的行為是影響經濟增長的一個重要因素。各級地方政府作為獨立的利 益主體參與競爭，極大地調動了其發展轄區經濟的積極性，這種積極性對中國這樣一個發展 中大國來說是一種寶貴的資源。在市場經濟微觀基礎的培育、市場體系的構建、市場規則的 完善、市場機制作用的發揮尚未成熟的階段，這一寶貴資源就成為中國經濟增長的主要推動 力。地方政府作為“經濟人”的人格化體現，對轄區經濟利益的追求，促使地方政府運用所 掌握的各種手段，充分調動資源，加快發展經濟。地方經濟作為國民經濟運行的支點，其發 展客觀上促進了社會經濟總量的增長。基于地方政府所發揮的這些積極作用，使我國在 改革開放中保持了GDP持續快速的增長和社會的穩定，創造了中國的經濟奇跡，奠定了經濟 轉型成功的基礎。
　　
　　（二）負面效應
　　1、市場分割，地方保護主義盛行。
　　市場分割主要指一國范圍內各地方政府為了本地的利益，通過行政管制手段，限制外地資源 進入本地市場或限制本地資源流向外地的行為(銀溫泉、才婉如，2001)。中國地方市場分割 與地方保護主義現象是地方政府之間相互博弈的結果。由于地方政府官員也服從“經濟人” 假設，他們會通過成本-收益分析決定自己的行為。在漸進改革過程中，地方政府掌握了越 來越多的經濟資源和權力，使它們可以像獨立的經濟主體那樣進行決策和選擇。當其它政府 采取協作策略或允許要素自由流動時，本轄區的最優策略是實行要素管制策略，在保證本轄 區資源穩定的前提下，通過吸引其它轄區的資源而增加本政府的收益水平。當所有地方政府 均以這種策略行事時，最終形成一種囚徒困境，即市場分割，地方保護主義蔓延。
　　根據鄭毓盛、李崇高（2003）的論文，將中國各省區市1978-2000年期間產出的潛在損失分 解為三個具有明確經濟含義的部分：技術效率損失、產出配置結構扭曲損失、要素配置結構 扭曲損失。后兩種損失就是市場分割和地方保護導致的產出損失。該研究的基本結論是，改 革以來，各個省區市技術效率均有較大改善；但是，地方保護和市場分割導致的后兩種損失 ，在改革以來雖然有波動，但總體趨勢是上升的，特別是1996年以來持續上升。到2000年，由于地方保護和市場分割導致的產出損失高達20%。（注：鄭毓盛，李崇高：《中國地方分割的效率損失》，《中國社會科學》，2003（1）。）這個結果意味著，在 未來時期，僅僅通過消除地方保護和市場分割，中國經濟就可以獲得20%的增長。劉培林認 為，鄭毓盛等的研究夸大了效率損失的程度。根據他的研究結果，在不需要增加任何要素投 入的條件下，如果消除各種扭曲，中國國有及規模以上非國有制造業2000年的增加值，可以 增長到實際水平的10486倍。其中：①各個省區市的技術效率已經最優化；②各個省區市 開放市場進而其產出結構最優化之后，可以使得產出增加到實際水平的10422倍；③生產 要素在各省區市之間最優配置之后，可以使得產出在最優產出水平的基礎上，再擴大到10 062倍。（注：劉培林：《地方保護和市場分割的損失》，《中國工業經濟》，2 005（4）。）2、重復建設現象嚴重。
　　
　　嚴格講，重復建設不是一個嚴格意義上的經濟學概念，在市場經濟體制下，正是因為有了重 復建設，才有了市場競爭，也就是說完善的市場經濟體制并不排斥重復建設。相應地，在市 場競爭中也不存在重復建設問題，只存在決策失誤，投資失敗。在競爭性領域、民營經濟為 投資主體的情況下，由于逐利動機，決定了利潤高的領域必然會出現集中性的投資。對這類 的重復建設，政府不必為之擔憂。本文中的重復建設特指地方政府作為投資決策主體時出現 的一個社會經濟現象，也是地方政府競爭中存在的一個突出問題。因為在轉軌時期，由地方 政府控制的公共資源和國有企業還是比較多的，這就容易導致在資源利用方面的低效。
　　一方面，在非競爭性領域，隨著地方政府競爭的加劇，更多的地方政府會在相同類型的基礎 設施建設上投入資金，導致像機場、港口等大型公共基礎設施建設的重復率提高。如在珠江 三角洲內，共建有廣州、深圳、珠海等數個國際機場，加上各地的國內機場，其機場密度舉 世聞名。僅珠海機場的建設成本就超過預算35億元，而廣州機場擴建預算更是從148億 元竄到196億元。在河北省、天津市640公里長的海岸線上，依次分布著秦皇島、京唐、天津 和黃驊等四大港口。目前這幾個港口都“吃不飽”，但各自仍在不斷加大投資擴建力度。僅 秦皇島港規劃中的建設項目包括：投資3億元的原油泊位改造、投資2億元的物流交易中心， 以及煤碼頭改造和航道改造等；京唐港除了計劃投資10多億元建設第二港池，還計劃建設一 個20萬噸級進口礦石專用泊位及配套工程，項目總投資1255億元；天津港計劃至2010年， 圍繞擴大規模、提升等級、調整結構、改善環境的目標，投資154億元。（注： 李春安：《我國地方政府經濟競爭的研究》［博士學位論文］，中共中央黨校，2004 年。）對每一港口的每一 項工程來說，或許都有其擴建、增建的理由，但京津冀港口這種“大躍進”式的重復建設， 必然造成吞吐能力的閑置和浪費。
　　另一方面，在競爭性領域，由于地方政府擁有投資權利和擁有較多的國有企業，地方政府追 求自我利益的經濟人本性決定了其必然將資金投向價高稅大的項目；對由中央控制的投資項 目，地方政府為了地方利益，不管有沒有條件，也會競爭上新項目；或者地方政府出臺一些 保護性政策，支持、引導一些產品的生產和行業發展，擴大了市場上某些產品競爭的強度， 誤導了市場信號。根據國家發改委對各省、直轄市、自治區發展規劃和2010年遠景目標規劃 的比較研究發現，將汽車列為支柱產業的省份有22個，將電子列為支柱產業的省份有24個， 將機械列為支柱產業的省份有23個，將化工列為支柱產業的省份有25個。如果這些地區規劃 變為現實，全國勢必形成新一輪的“大而全，小而全”的地區經濟結構，割裂產業合理分工 的鏈條，降低分工的效益，造成社會資源的巨大浪費。
　　可以說，屬于完全競爭性領域內的重復建設，地方政府或許僅僅是起到助推的作用，而非競 爭性領域內的基礎設施重復建設，地方政府顯然應該承擔主要的責任。
　　3、無序競爭有損轄區內的福利水平。在招商引資成為一些地方的主要任務以后，地方政府就會采取各種措施（土地審批、稅收減 免等）吸引外來資金流入本地區域，導致了一些領域無序競爭的出現，直接后果是整個區域 的福利水平下降。這種現象在長三角、珠三角等經濟發達地區表現得尤為明顯。如江蘇、浙 江等許多地方，吸引外資成為地方的頭等大事，為了比其它地方獲得更大的優勢，地方政府 紛紛以遠低于成本價的土地價格吸引外商，稅收政策也一再突破國家規定的外資優惠政策的 底線，出現了“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為主要內容的讓利競賽。目 前珠江三角洲土地價格是25萬元一畝，而蘇南某些地區的土地價格只要5萬元一畝，個別地 區甚至更低，如無錫地區甚至到了2萬至3萬元一畝，就是上海的一些郊區地方也拿出了5萬 至6萬元的低價。而成熟的開發區用于基礎設施的投入和土地出讓金數額應該在15萬元一畝 的水平，在這樣的價格下，一畝地政府要倒貼將近10萬元。那么地方政府為何熱衷于這種惡 性競爭呢？這可以從以下的博弈分析得到答案。
　　假設有兩個地方政府甲和乙，其政策目標是吸引外資促進本地區的經濟發展。在雙方共同進 行的招商引資活動中，如果雙方選擇合作，共同議定土地出讓價格以及相關優惠政策，那么 甲方可以獲得100個單位的收益，乙方可以獲得90個單位的收益（雙方收益的差額來自雙方 的資源稟賦和基礎設施等條件）；選擇不合作的成本是20個單位收益（降低土地出讓價格以 及提供更優惠政策的代價）；如果一方選擇合作而另一方選擇不合作，選擇不合作的一方能 夠憑借更加優惠的條件將對方60%的投資吸引過來。如果甲方選擇合作而乙方選擇不合作， 那么乙方可以獲得90+（100*60%）-20=130個單位收益，甲方收益為100-100*60%=40個收益 單位；如果甲方選擇不合作而乙方選擇合作，那么甲方可以獲得100+90*60%）-20=134個單 位收益，而乙方獲得90-90*60%=36個單位收益；如果雙方都選擇不合作， 則雙方各損失20個單位收益。根據上述條件，可以列出雙方的博弈矩陣，如圖2所示：
　　
　　政府乙合作不合作政府甲合作100，9040，130不合作134，3680，70圖2 區域間非合作競爭博弈
　　通過上面的分析可以看出，雙方都選擇合作是對區域整體最有利的解，此時的收益總和最大 ，100+90=190。但這個解并不穩定，因為如果雙方處于這種均衡，無論是政府甲還是政 府乙都存在選擇不合作的經濟動因。甲選擇合作而乙選擇不合作，乙方能夠獲得130個收益 單位，大于選擇合作時的90個收益單位；乙選擇合作而甲選擇不合作，甲方能夠獲得134個 收益單位，大于選擇合作時的100個收益單位。因此，在雙方都從自身利益出發的情況下， 最終的博弈解只會是（不合作，不合作），收益組合為（80，70）。這是雙方博弈的納什均 衡，處于這種狀態下，雙方都沒有動機做出進一步的改變，博弈處于穩定狀態。
　　因此，當各地方政府只從本地區利益出發，又缺少有效的外部約束的情況下，這種地區間的 非合作惡性競爭只會繼續進行下去。
　　
　　二、從地方政府競爭到區域經濟的協調發展
　　
　　對于地方政府而言，競爭和合作是一對矛盾統一體：沒有合作的競爭必然導致無序和混亂， 并可能扼殺競爭；沒有競爭的合作則會導致僵化和乏力，并可能走向沒落。因此，從長遠利 益出發，地方政府更為有利的選擇顯然不是對抗競爭，而是合作競爭，而地方政府之間競合 戰略的重要舉措就是區域經濟一體化的建立。
　　區域經濟一體化是區域分工的必然結果。分工是經濟增長的動力，不僅促進了技術創新，提 高了生產效率，而且有利于人力資本的流動。區域分工與貿易的產生源于以下兩方面的原因 ：一是區域的比較優勢；二是規模經濟。區域經濟一體化的過程本身也是一個帕累托改進的 過程。這是因為不合理的區際分工使得整個區域的收益遞減。它表現在以下幾個方面：一是 無效率的生產依賴貿易壁壘維持，而貿易壁壘限制了市場范圍，根據斯密“分工受市場范圍 的限制”這一觀點，貿易壁壘無疑限制了分工的發展；二是如果限制區域分工，則區域分工 的形成不能基于比較優勢，這種分工格局就只能依賴排斥競爭和扭曲價格來維持；三是當區 域的分工難于形成時，基于規模經濟的區域分工效應也難于形成。從新貿易理論來看，區域 貿易壁壘意味著同類企業不能在地理上集中進而產生“集聚效應”，該行業無法為自身創造 外部規模經濟，基于規模經濟的報酬遞增的分工機制也無法形成，整個區域的福利也不能最 大化。可見，要實現資源的合理配置就必須實現區域經濟一體化。
　　
　　在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景下，區域經濟一體化必須是建立在 分享共同利益的基礎之上，并且使區域內的地方政府意識到只有選擇這一戰略才能增進和分 享共同的利益，由此得出以下的構建思路：
　　1、構建一個統一協調的市場競爭規則。
　　歐共體的創建和歐盟運行的實際經驗表明，一個統一協調的市場競爭規則對建立區域經濟 一 體化的發展機制至關重要。如果沒有它的支撐，就無法在區域大市場內協調各地方政府的行 為，無法限制地方政府主導的重復建設沖動，無法使區域內市場主體進行充分、有效和公平 的市場競爭，無法防止市場競爭被各地區行政權力和壟斷勢力扭曲，無法實現區域范圍內的 資源有效配置。因此，區域內各地方政府應實行統一的非歧視原則、市場準入原則、透明度 原則、公平貿易原則，整頓各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域經濟一體化的制度與政策 規定，以及一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘，促進市場的發育與完善。
　　2、構建跨行政區的組織協調機構。
　　為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須建立跨行政區的組織協調機構，以保證在共 同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調 與管理。不過這一框架結構必須建立在相關地區自愿合作的基礎之上，而且是一種對各地具 有明確約束的機制。因此它應該有清晰的職能和權限劃分，并且所做出的決策可以以立法的 形式對各級地方政府的行為構成有效約束。
　　3、強化對區域內交通、港口、通訊等基礎設施的統籌與管理，實現基礎設施建設的一體化 。
　　沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且極大地影響地區間生產 要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。目前，由于受條塊分割體制的影響，跨區域基 礎設施很難實現無縫隙的銜接，甚至地區之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區域的 整體形象，制約了經濟效率的提高。因此應該把交通、港口、通訊等基礎設施的一體化作為 區域整體規劃的核心。
　　4、構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭優勢。
　　區域的整體競爭力歸根到底在于產業的競爭力，而產業競爭力的關鍵在于產業區域 特色優勢 的形成。這就要求區域內的各個地區從自身的比較優勢和競爭優勢出發，統一制定適合本地 區特色的產業政策。目前，我國各地制定和規劃各自的支柱產業時，大都是從各自的局部利 益出發，產業的同構化現象嚴重，這不利于區域產業的協調發展，降低了區域產業的整體凝 聚力和開拓力。因此，區域經濟一體化必須形成統一的區域產業政策，加強各地方政府間的 協調，為企業間的競爭創造良好的市場條件，逐步形成以分工協作為基礎的區域性產業網絡 ，進而形成整體競爭優勢。
　　
　　參考文獻
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　　［3］ 李春安：《我國地方政府經濟競爭的研究》［博士學位論文］，中共中央黨校，2004 。
　　［4］ 劉培林：《地方保護和市場分割的損失》，《中國工業經濟》，2005（4）。
　　［5］ 沈榮華：《區域經濟一體化與我國地方政府改革的動力機制》，《現代經濟探討》， 2004（11）。
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　　［8］ “中國地方政府間競爭研究”課題組：《中國地方政府競爭與公共物品融資》，《財 貿經濟》，2002（10）。
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　　［10］Tiebout C M． A pure theory of local expendi tures．Journal of Political Economy，1956
　　作者單位：鄧秀萍，國家開發銀行青海省分行評審處劉峻，中國人民銀行
　　責任編輯：心 遠